Юридические лица публичного права: признаки, научные дискуссии
Понятие «юридические лица публичного права» в законодательстве Украины не определено. В определенной мере причины введения понятия «юридическое лицо публичного права» объясняются сказанным А.С.Довгертом: в вопросах классификации юридических лиц ГК Украины возвратился к тем критериям, видам и формам, которые существовали в праве до 1917 года[384]. Однако выделялись юридические лица публичного права исключительно в юридической литературе[385]. Дореволюционному законодательству этот термин был неизвестен[386].
В самом ГК Украины термин «юридические лица публичного права» содержится в нормах ГК Украины вначале в общих положениях о юридических лицах (ст.81 «Виды юридических лиц», ст.82 «Участие юридических лиц публичного права в гражданских отношениях»), потом – при определении форм участия публичных образований в гражданских отношениях (ст.167 «Правовые формы участия государства в гражданских отношениях», ст.168 «Правовые формы участия Автономной Республики Крым в гражданских отношениях», ст.169 «Правовые формы участия территориальных громад в гражданских отношениях»). Упоминается о юридических лицах публичного права и в ст. 329 «Приобретение права собственности юридическим лицом публичного права» главы 23 «Общие положения о праве собственности».
Первое упоминание содержится в ст.81 ГК Украины, которая названа «Виды юридических лиц». В ней указаны два вида юридических лиц – юридические лица публичного права и юридические лица частного права. Отличает их порядок создания: «юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления» (абз.3 ч.2 ст.81 ГК). Представляется более обоснованной позиция Б.Е.Чиркина, который признает юридических лиц публичного права типом юридических лиц[387]. Это позволило бы выделять внутри данного типа определенные виды юридических лиц публичного права.
Как уже отмечалось, в законодательстве Украины отсутствует определение понятия «юридическое лицо публичного права». Нет ясности в этом вопросе и в теории. В.Е.Чиркин отмечает, что сделаны лишь попытки выделить некоторые признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридического лица частного права. Фактически как российские и зарубежные авторы[388], так и украинские разработкой данного понятия не занимались.
Признавая юридическое лицо публичного права одним из видов юридических лиц, законодатель не конкретизирует свойственные ему признаки, оставляет без ответа вопрос о том, насколько известные в теории гражданского права признаки юридического лица ему присущи. В юридической литературе этот вопрос является дискуссионным, как, впрочем, и многие другие, связанные с юридическими лицами публичного права. Они были и остаются дискуссионными и мало исследованными в теории, как на момент введения в действие ГК Украины, так и сегодня. Дискуссии вызывают не только такие чисто теоретические вопросы как понятие юридического лица публичного права, но более глобальный и принципиальный вопрос – является ли юридическое лицо гражданского права сугубо категорией гражданского права или это междисциплинарная, межотраслевая правовая категория.
В теории юридические лица публичного права известны с введением этой категории в Гражданское уложение Германии. И критическое к ней отношение было и есть. В том числе и в советском гражданском праве. Так, по мнению С.Н.Братуся «Деление юридических лиц «а (публичные и частные с точки зрения гражданско-правовых последствий является бесплодным. Понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие»[389]. Еще раньше, отмечая разнообразие суждений, обосновал нецелесообразность соответствующего деления А.В.Венедиктов[390].
Возможно, выделение в ГК Украины юридических лиц публичного права, что отсутствовало в Модельном Гражданском кодексе в определенной мере оказало влияние и в российской юридической науке эти дискуссии возобновились. В отличие от украинских цивилистов, которые после введения в ГК Украины термина «юридические лица публичного права» на эту тему в принципе не спорят, многие российские цивилисты отрицательно относятся к введению этой категории в законодательство. Противники этого обращают внимание на преемство в праве, подчеркивая, что применение в других правопорядках этого понятия объясняется традициями. Так, по мнению О.В.Михайленко «применение понятия «юридическое лицо публичного права» к публичным структурам в разных правовых системах связано прежде всего с их правовыми традициями»[391]. Именно исторической поступью развития правопорядка, влиянием разных национально-культурных особенностей объясняет и Е.А.Суханов то, что к юридическим лицам публичного права относят самые разнообразные организации публичного права в разных правопорядках[392].
Выступает против введения юридических лиц публичного права и признания таковыми органы исполнительной власти, Е.А.Суханов отмечает, что нужно принимать во внимание сущность, исторические предпосылки зарождения и традиции использования термина «юридическое лицо публичного права». При этом подчеркивается, что категория юридического лица имеет цивилистическую природу, она была придумана для имущественного оборота, а органы исполнительной власти призваны управлять, а не осуществлять сделки, выпускать облигации и т.д[393].
Такая позиция имеет большое количество сторонников. По мнению О.Михайленко специалисты в отрасли конституционного права, «заимствуя цивилистическое понятие «юридическое лицо», используют лишь его оболочку, а его содержание заполняют совсем другими признаками, присущими лишь субъектам публичного права, обосновывая тем самым особенности юридического лица публичного права»[394].
Не является назначением юридического лица публичного права – справедливо считает Е.А.Суханов и его сторонники – участие в имущественных (горизонтальных) отношениях. Поэтому резонно ставятся вопросы: для чего органам государственной власти принимать участие в имущественных (горизонтальных) отношениях? Каким образом министерство должно принимать участие в имущественном обороте? Для проведения ремонта здания, покупки компьютеров, бумаги, топлива для автомобиля руководителя достаточно управления делами или финансово-хозяйственный отдел, которые являются юридическими лицами в форме учреждений с ограниченным правом на имущество, обеспечивающее текущую деятельность[395]. По мнению Е.А.Суханова общая квалификация правового положения названных организаций в качестве "юридических лиц публичного права" сама по себе ничего не прибавит и не отнимет от их status quo. Она не только не решит никаких вопросов, но и наверняка создаст новые проблемы в результате включения в одну общую категорию разнородных по юридической природе субъектов права (органов публичной власти, общественно-полезных учреждений социально-культурной сферы и сугубо хозяйственных (коммерческих) организаций)[396].
В то же время есть и сторонники признания межотраслевого характера данной категории. Однако в ходе дискуссии нельзя не обратить внимание на то, что нередко авторы ведут речь о разных субъектах, а не о признании органов исполнительной власти, других органов государственной власти юридическим лицами публичного права. Так, В.П.Мозолин ведет речь о «публичных юридических лицах, имеющих индивидуальную правовую форму». К ним предлагается отнести Центральный банк РФ, Российскую академию наук, государственные корпорации, в т.ч. Агентство по страхованию вкладов и др.[397] Г.А.Гаджиев также говорит о Российской академии наук как о публичном субъекте, а не как о юридическом лице публичного права[398]. Однако эти термины - «публичные юридические лица» и «юридические лица публичного права» лишь внешне одинаковы и вряд ли следует рассматривать их как тождественные.
Как видим, здесь термин «публичный» наполняется иным содержанием. И в этом плане вполне справедливое замечание В.С.Белых: публичность публичности рознь. Это уже другая публичность, не всегда напрямую связанная с публичным правом [399].
Конечно, вопрос о цели введения в законодательство юридических лиц публичного права является главным. Какую цель преследует украинский законодатель, признавая центральные органы исполнительной власти юридическими лицами публичного права? Вряд ли кто-то имеет сомнения, что для выполнения органами власти, в том числе и органами исполнительной власти своих властных функции, нет необходимости в признании их юридическими лицами, и, в частности, юридическими лицами публичного права.
Бесспорно, любое собирательное понятие, в т. ч. и юридическое лицо публичного права, не дает полного представления о правовом статусе субъекта. Но само название, например, хозяйственного общества без учета «экономических функциональных ролей, которые выполняют общества в экономическом кругообороте государственной социально - экономической системы» не дает полного представления о его правовом положении, правосубъектности. Вряд ли это доказывает нецелесообразность существования в праве хозяйственных обществ. Информационную нагрузку сам термин «юридическое лицо публичного права» всё-таки несет. Становится понятным, что контрагент является субъектом, главное назначение которого не связано с участием в коммерческом обороте, у его права особый титул на имущество и т.д.
Таким образом, в науке вопрос о междисциплинарности, межотраслевом значении категории «юридические лица» является дискуссионной и имеет как сторонников, так и противников. И главная проблема заключается в том, какие цели и задачи будут решаться введением юридических лиц публичного права. Представляется, что выделение отдельных видов юридических лиц публичного права могло бы сыграть и положительною роль и способствовать системному подходу при определении правовых статусов субъектов, способствовать унификации их правового регулирования.
Если говорить о законодательстве Украины, то это уже свершившийся факт – законодатель ввел уже не в один законодательный акт термин «юридическое лицо публичного права». Решение вопроса о причислении организации к юридическим лицам публичного права зависит от заложенного в законодательстве критерия, основания их выделения. В ч.2 ст.81 ГК Украины этим критерием признан порядок создания юридического лица. Юридические лица публичного права создаются распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АРК или органа местного самоуправления. В то же время юридические лица частного права создаются на основании учредительных документов в порядке, установленном ГК Украины. Следовательно, законом заложен единственный критерий выделения.
Введение порядка создания в качестве единственного критерия выделения юридических лиц публичного права достаточно критически оценено в украинской юридической литературе. Одни его оценивают как не совсем точное[400], другие – как недостаточное[401]. При этом фактически все сходятся во мнении, что необходимо ввести дополнительные признаки для разграничения этих двух типов (групп) юридических лиц.
Конечно, заложенный единственный критерий, единственный признак юридического лица публичного права недостаточен для их выделения из всей совокупности юридических лиц. Фактически игнорируется более важное свойственное им отличие – характер осуществляемой этими субъектами деятельности. Это, в свою очередь, привело к необоснованному, – с одной стороны, – сужению круга субъектов публичного права и расширению, – с другой, – расширению круга субъектов частного права. А в результате это мало чем отличается от положения, существовавшего до введения данной категории в законодательство. Ведь в точном соответствии с заложенным в ГК Украины критерием такие организации как политические партии, профсоюзные организации, деятельность которых носит сугубо публичный характер, исходя из стоящих перед ними целей и задач, в учебной литературе относят к юридическим лицам частного права[402].
Не меньший интерес представляют появившиеся в различных сферах деятельности объединения профессиональных участников отдельных рынков и саморегулирующие организации (СРО), которые призваны выполнять важную роль при регулировании отдельных рынков. При этом создается, во-первых, чаще всего лишь одна саморегулирующая организация, во-вторых, членство в ней может признаваться обязательным условием допуска на определенный рынок (например, фондовый рынок и др.). В настоящее время СРО созданы, например, на рынке финансовых услуг таких небанковских учреждений как кредитные союзы, на рынке ценных бумаг.
Причем действующее законодательство допускает делегирование государственными регуляторами отдельных рынков полномочий по регулированию рынка саморегулирующим организациям в установленном порядке (см., например, ст. ст. 48, 49 Закона о ценных бумагах и фондовом рынке[403]). Так, законом предусмотрено, что действующие на фондовом рынке саморегулирующие организации имеют следующие полномочия: 1) внедрение норм профессиональной этики в практической деятельности участников объединения; 2) разработка и утверждение методических рекомендаций по осуществлению соответствующего вида профессиональной деятельности на фондовом рынке; 3) внедрение эффективных механизмов разрешения споров, связанных с профессиональной деятельностью участников объединения; 4 ) мониторинг соблюдения Устава и внутренних документов объединения его участниками; 5) разработка и утверждение обязательных для исполнения членами СРО Правил (стандартов) осуществления соответствующего вида профессиональной деятельности на фондовом рынке, за исключением тех Правил (стандартов), которые прямо установлены законом; 6) разработка мер, направленных на предотвращение нарушений членами СРО норм законодательства и внутренних документов СРО, в том числе при прекращении ими своей профессиональной деятельности; 3) применение мер дисциплинарного воздействия к членам СРО в случае выявления нарушений Устава СРО, внутренних документов СРО (ст.49 Закона о ценных бумагах и фондовом рынке).
Как следует из приведенного СРО, признаваемые de jure юридическими лицами частного права, de facto являются юридическими лицами публичного права в силу выполняемых ими функций. Их деятельность направлена на осуществление делегированных полномочий государственного регулятора. Налицо опять несовпадение де-юре и де-факто правового положения отдельных коллективных образований. Вряд ли такое «раздвоение» способствует правильному определению юридических средств при закреплении статуса указанных субъектов при централизованном и локальном регулировании. Ведь изначально проигнорировано более значимое, как и раз и предопределяющее закрепленные в ст.81 ГК Украины особенности создания юридического лица – его функциональное назначение, характер и особенности осуществляемой им деятельности в государстве и обществе.
Следует отметить и то обстоятельство, что в ГК Украины заложен, наряду с критерием выделения юридических лиц публичного права, и принцип участия этих субъектов в гражданском обороте. Он гласит, что юридические лица публичного права в гражданских отношениях равны в правах с юридическими лицами частного права и потому на них распространяются положения ГК Украины, если иное не установлено законом. Этот принцип заложен в ст.125 ГК Украины. Вполне логично допустить, что законодатель, закладывая принцип равного участия в гражданском обороте, имел в виду, что он распространяется на все другие организации, которые не являются юридическими лицами частного права, если они участвуют в обороте. В таком случае речь должна идти не только об органах исполнительной власти, но и об органах законодательной, судебной власти, органах прокуратуры. Все они вынуждены принимать участие в гражданском обороте, следуя положениям ХК Украины, для «обеспечения и поддержания необходимых материально-технических условий их функционирования» (ч.3 ст.3 ХК)[404]. Представляется, что это позволяет усмотреть либо несогласованность законодательных подходов при закреплении в ГК Украины принципа участия юридических лиц публичного права в гражданском обороте (ст.125) и признака, отличающего юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права (ч.2 ст.81), либо необходимость более широкого понимания использованного в последнем случае термина «распорядительные акты». Кроме того, этот вывод также подтверждает недостаточность заложенного критерия выделения юридических лиц публичного права в ч.2 ст.81 ГК Украины.
И.В.Спасибо-Фатеева считает ч.2 ст.81 ГК Украины неточной и называет следующие черты юридических лиц публичного признает: 1) создаются по инициативе государственных органов и органов местного самоуправления; 2) на основании публично-правового акта (закона, административного акта – органа государственной власти, власти АРК, местного самоуправления – распоряжение, приказ КМУ и т.д.); 3) удовлетворяют публичный интерес[405]. В то же время сам автор признает, что указанными чертами не охватывается фонд, который хоть и создается частными лицами, однако удовлетворяет публичный интерес.
Е.С.Янкова, указывая на появившееся несоответствие в положении организаций де-юре и де-факто, объясняет это недостаточностью единственного критерия, который ныне заложен в ч.2 ст.81 ГК Украины. Для более точного разграничения юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права предлагается, во-первых, введение, наряду с особенностью создания юридического лица, как минимум, еще и второго критерия – характер осуществляемой деятельности, в которой действительно отражается природа, сущность этих субъектов. Во-вторых, определить примерный перечень юридических лиц публичного права[406]. Таким путем пошел, например, ГК Нидерландов. В нем, в отличие от ГК Украины не стали соблюдать, говоря словами В.Н.Гайворонского, «частно-правовую чистоту»[407], а привели в ст.1 перечень субъектов, которые признаются юридическими лицами публичного права: государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, которым по Конституции предоставлены соответствующие полномочия.
Введение в ГК Украины дополнительных признаков, которые будут отличать юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права и их примерного перечня позволит конкретизировать положения ч.2 ст.81 ГК. В частности, уяснить адресатам – субъектам частного права, каким конкретно требованиям должно отвечать публичное образование, чтобы выступать второй стороной гражданско-правового обязательства, правильно определить тип участвующих в правоотношении юридических лиц.
Видимо, следует учитывать собственный опыт законотворчества, когда было не было учтено функциональное назначение субъекта права. Имеется в виду предложение наделить правом на осуществление предпринимательской деятельности не только предпринимательские общества, но и непредпринимательские также. За последними предлагалось закрепить право «наряду со своей основной деятельностью, заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, если иное не установлено законом» (ст.67 проекта ГК). Законодатель разумно не воспринял эту идею. И это совершенно справедливо, в противном случае, когда отсутствует сущностное различие, отпадает смысл деления. Это справедливо в отношении как предпринимательских и непредпринимательских обществ, так и юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права.
Изложенное позволяют сделать вывод о том, что, во-первых, в доктрине выделяются разные виды публичных образований – субъекты публичного права, публичные юридические лица, юридические лица публичного права. Во-вторых, необходимо законодательное уточнение и дополнение положения ч.2 ст.81 ГК Украины, которым определяется свойственный юридическим лицам публичного права признак, позволяющий их отличить от юридических лиц частного права и исключить существующее ныне несоответствие положения юридического лица de jure и de facto.