Виды (организационно-правовые формы) юридических лиц публичного права
Действующее законодательство Украины не содержит даже приблизительного перечня видов юридических лиц публичного права. Отсутствие четкости и конкретности в отношении круга лиц, которые охватываются понятием «юридические лица публичного права» привели к тому, что одни исследователи, возможно, учитывая опыт решения данного вопроса в других правопорядках, считают государство, территориальные громады юридическими лицами публичного права[408], другие – указывают на отсутствие в законодательстве Украины правовых оснований для подобной оценки[409]. Не совсем понятна в этом вопросе позиция Н.В.Бессмертной, т.к. хоть государство, АРК, территориальные громады называются субъектами публичного права, а не юридическими лицами публичного права, но преимущественно именно этим субъектам уделено внимание при комментарии ст.329 ГК Украины «Приобретение права собственности юридическим лицом публичного права»[410]. В то же время Е.С.Янкова считает, что действующее украинское законодательство не содержит правовых оснований для причисления государства, АРК, территориальных громад к юридическим лицам публичного права[411].
Действительно, при разработке ныне действующего ГК предлагалось признать юридическими лицами публичного права государство, АРК, территориальную громаду наряду с другими публичными образованиями (органами власти, государственными предприятиями и т.д.). Такой подход позволил бы охватить термином «юридическое лицо публичного права» все виды публичных образований[412]. И такой зарубежный опыт известен. Однако украинский законодатель не воспринял этот опыт. Такие системные публичные образования как государство, АРК, территориальная громада не являются видами юридических лиц публичного права. Они признаны субъектами публичного права (ч.2 ст.2 ГК), но не подпадают под предусмотренный в ч.2 ст.81 ГК Украины критерий выделения юридических лиц публичного права – не создаются распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АРК или органа местного самоуправления. Нет прямого указание об этом и в подразделе 3 ГК Украины («Участие государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданском обороте»), в ст. 81 ГК Украины («Виды юридических лиц»), как и в Законе Украины «О международном частном праве»[413], Законе Украины «О местном самоуправлении»[414].
В качестве самостоятельного вида юридических лиц публичного права можно признать министерства и другие центральные органы исполнительной власти, их территориальные органы. Теперь это прямо предусмотрено в абз.1 ч.1 ст.4 и ч.1 ст.13 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти»[415]. И такой подход соответствует заложенному в ч.2 ст.81 ГК Украины, т.к. министерства и другие центральные органы исполнительной власти создаются на основании чаще всего распорядительных актов КМ Украины.
Распорядительные акты, которые согласно ч.2 ст.81 ГК Украины лежат в основе процесса создания юридического лица публичного права, принимаются органами исполнительной власти и должностными лицами, которые являются субъектами государственного управления[416]. Если согласиться с таким пониманием распорядительных актов, то тогда следует признать, что не являются юридическими лицами публичного права не только государство, АРК, территориальные громады, но и представительные органы власти.
Представляется достаточно спорным с позиции заложенного в ГК Украины критерия и отнесение судебных органов к юридическим лицам публичного права[417]. Объясняется это тем, что в основе создания судебных органов лежат не распоряжения Президента, органа государственной власти, а предписания Конституции Украины (ст.125) о системе судов по территориальности, специализации и Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей»[418].
Таким образом, если принять во внимание конституционный принцип разделения органов государственной власти на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти, то следует признать, что лишь органы исполнительной власти соответствуют единственному заложенному в ГК Украины признаку, которому должны отвечать юридические лица публичного права – создание на основе распорядительных актов.
Отдельным видом юридических лиц публичного права следует признать Национальный банк Украины (НБУ). Он, конечно, не соответствует заложенному в ГК Украины критерию – он не создан на основании распорядительного акта, однако он уж точно не относится к юридическим лицам частного права. НБУ был создан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Украины. В литературе принято говорить о двойной природе НБУ, т.к. он является и особым центральным органом государственного управления (ч.1 ст.2 Закона) и субъектом хозяйствования – кредитором последней инстанции для банков и кредитором – для Фонда гарантирования вкладов физических лиц (ч.1,2 ст. 42 Закона). Вначале НБУ действовал на основании устава[419], утвержденного постановлением Президиума Верховного Совета Украины «Об Уставе Национального банка Украины» от 7 октября 1991 года, а теперь – на основании Закона Украины «О Национальном банке Украины»[420].
Отдельными видами следует признать государственные предприятия, коммунальные предприятия, учреждения образования, здравоохранения, созданные государством, АРК, территориальными громадами. В основе такого выделения – положения ч.2 ст.167, ч.2 ст.168, ч.2 ст.169 ГК Украины. Такое решение объяснялось в юридической литературе достижением компромисса между цивилистами и хозяйственниками, «оскільки, обстоюючи загальну цивілістичну концепцію про неможливість існування такої організаційно-правової форми юридичної особи як підприємство, цивілісти не могли погодитися з тим, що державне чи комунальне підприємство буде віднесено до юридичних осіб приватного права»[421].
Представляется, что такое законодательное решение можно было бы оценить позитивно. Во-первых, такая практика известна другим правопорядкам. Во-вторых, выделение государственных и коммунальных предприятий в качестве отдельных видов позволит законодателю устанавливать для них особый правовой режим. Отдельные его элементы, которые вряд ли можно признать достаточными, уже включены в ХК Украины. Законодатель, видимо, должен определять публичные интересы, на достижение которых должна быть направлена деятельность государственных и коммунальных предприятий, а не только признавать их отдельными видами предприятий.
В качестве вида юридических лиц публичного права можно назвать и такого профессионального участника рынка финансовых услуг как государственные финансовые компании, которыми дополнен перечень субъектов инвестиционной деятельности Законом Украины от 29.06. 2010 г.[422].
И это только часть тех организаций, статус которых определяется в законодательных актах и которые даже в соответствие с имеющимся на сегодняшний день явно недостаточным критерием выделения юридических лиц публичного права, следует отнести к юридическим лицам публичного права.
Если же посмотреть на подзаконный уровень, то можно увидеть, что фактически расширяется круг организаций, которые названы юридическими лицами публичного права. Ими называются организации, созданные актами как Президента Украины и органов государственной исполнительной власти, так и других органов власти. Об этом свидетельствуют подзаконные акты и правоприменительная практика по созданию юридических лиц публичного права. Так, например, территориальные избирательные комиссии, которые создаются по распоряжению Центральной избирательной комиссии, хоть прямо и не назывались юридическими лицами публичного права, однако Госкомпредпринимательством обосновывалась необходимость их государственной регистрации именно нормой ч.2 ст.81 ГК Украины и, надо понимать.
Юридическими лицами публичного права названы также органы государственной власти и местного самоуправления. При этом не конкретизировано о каких органах и каких ветвей государственной власти идет речь.
Круг юридических лиц публичного права достаточно разношерстен и в правоприменительной практике. Так, например, юридическими лицами публичного права названы:
- негосударственый пенсионный фонд, созданный Национальным банком Украины[423].
- Государственное заведение «Центр медичної статистики Міністерства озорони здоров’я України»[424]
- Центр адаптации государственной службы к стандартам Европейского Союза[425]
- государственное учреждение Школа высшего корпуса государственной службы[426]
- Государственная акционерная компания «Укрресурсы»[427] и др.
Анализ подзаконный нормативных актов и правоприменительной практики позволяет констатировать, что виды субъектов, которые признаются юридическими лицами публичного права, представляют собой, с одной стороны, весьма широкий и разношерстный перечень, с другой – они призваны выполнять самые различные функции. Объединяет их то, что они созданы органами государственной власти, в т. ч. и органами исполнительной власти. Кроме того, отсутствует единый подход в нормотворческой практике. Чаще всего даже тогда, когда лицо действительно в силу ч.2 ст.81 ГК Украины является юридическим лицом публичного права, в юридических документах лишь указывается лишь то, что оно – юридическое лицо.
Столь широкий перечень организационно-правовых форм юридических лиц публичного права И.Кучеренко, например, предлагает ограничить, введя их закрытый перечень[428]. При этом не предлагается даже примерный перечень видов (организационно-правовых форм), которыми предлагается ограничиться в законодательстве. Однако приведенный выше перечень организаций, которые уже относятся к юридическим лицам публичного права и выполняют при этом самые разные функции – управленческую, социальную, предпринимательскую, политическую и другие позволяет усомниться, что реально такие ограничения возможны. Возникает вопрос и в отношении задач, которые будут призваны решать предлагаемые ограничения.