Государственный (политический) режим
Понятие "государственный режим" объясняет способы осуществления государственной власти. Это категория, выражающая меру и характер участия субъектов государственного общения (граждан или подданных, социальных групп, общественных объединений) в формировании и осуществлении государственной власти.
Различаются режимы демократические и авторитарные (диктаторские).
Демократия в современном смысле этого понятия означает формально равное участие полноправных граждан в фор" мировании и осуществлении государственной власти. Принцип демократии — это формальное равенство в политике, формальное равенство политических идеологий и объединений, партий, формально равная для всех субъектов государственно-правового общения возможность участвовать в формировании государственной воли.
рлава 4. Форма государства 609
Признаком современной демократии прежде всего являются политические свободы — идеологический и политический плюрализм, многопартийность, свобода выражения мнений, свобода средств массовой информации, свободы объединений, собраний и манифестаций, всеобщее и равное избирательное право, право петиций. В условиях демократии регулярно проводятся свободные выборы высших государственных органов, т. е. избираемые органы несут политическую ответственность перед избирателями. К участию в выборах допускаются все полноправные граждане и их объединения, за исключением тех, кто преследует цель свержения демократического режима и установления диктатуры, а также иные антиправовые цели.
Принято различать непосредственную (прямую) и представительную формы демократии. Представительной демократией называют осуществление государственной власти демократически избираемыми представителями народа. По существу, представительная демократия — это и есть демократия в современном смысле. В современном демократическом государстве власть осуществляется не народом, а "от имени народа" и формально "для народа", "в интересах народа". Причем демократические выборы — это не прямая демократия, а необходимая предпосылка и процедура представительной демократии.
В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. "Представительный" не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотвор-ческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам. Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти. Однако между ними есть различие. Единоличный орган (избираемый народом президент) является представителем большинства избирателей, участвовавших в выборах. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда, и в коллегиальных органах, например парламенте, представители большинства могут игнорировать интересы меньшинства (фактически это вопрос политической культуры общества).
Непосредственная демократия ("прямое народоправие") означает принятие политических решений, непосредственное осуществление государственной власти всей совокупностью Полноправных граждан или их большинством (в данном контексте "народ" — это совокупность полноправных граждан). Такая форма демократии характерна для государства типа
Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
античного полиса (гражданской общины), т. е. для исторически неразвитой государственности республиканской формы при относительно малой численности населения, проживающего на малой территории. Признаком прямой демократии является народное собрание, в котором участвуют все полноправные граждане. Прямая демократия не характерна для современного территориального государства и возможна скорее как форма местного самоуправления.
Элементы прямой демократии сохранились, например, в некоторых швейцарских кантонах (субъектах федерации, федеративного государства), в которых раз в году проводится собрание граждан, имеющих право голоса. Такое собрание открытым голосованием принимает решения по вопросам компетенции кантона и выбирает должностных лиц кантона. Но даже в таких кантонах действуют кантональные парламенты. В других швейцарских кантонах и на уровне федерации существует только представительная и так называемая полупрямая демократия. Последняя означает, во-первых, право на референдум по инициативе народа: правительство представляет народу все намеченные законопроекты, и в случае инициативы определенного числа граждан законопроект или закон, принятый парламентом, но еще не вступивший в силу, выносится на референдум. Во-вторых, "полупрямая демократия" гарантирует права на законодательную и конституционную инициативу народа: население кантона путем сбора необходимого количества подписей может потребовать изменения или отмены существующего закона либо принятия нового закона; также население может потребовать изменения конституции кантона. На уровне федерации действует только право на конституционную инициативу народа.
Авторитаризм означает такой способ публично-властного, государственного управления общественными отношениями, при котором сигналы обратной связи, показывающие реакцию общества на управление, блокируются и не воспринимаются организацией власти. Ибо сама авторитарная организация власти (управляющая система) перекрывает каналы распространения этих сигналов, исходящих от управляемой системы. А именно: в условиях авторитарных государственных режимов действует предварительная цензура, нет свободы выражения мнений, свободных выборов, свободы объединений и других политических свобод (либо они существенно ограничены). Здесь нет легальных оппозиционных политических партий, не контролируемых властью профсоюзов либо власть чинит препятствия деятельности оппозиционных организаций. Средства мае-
Глава 4. Форма государства
совой информации контролируются авторитарной властью в зависимости от меры жесткости авторитарного режима.
В XX в. можно выделить два вида авторитарных государственных режимов — прогрессивные и консервативные. Цель прогрессивных режимов — догоняющее индустриальное развитие на основе экономического принуждения (например, режим Пиночета в Чили). Консервативные режимы (например, мусульманские фундаменталистские режимы) возникают в условиях разрушения традиционного общества и представляют собой реакцию традиционно правящей политической элиты на ослабление ее господства.
Авторитарное воздействие на общество происходит независимо от воли большинства членов общества (диктатура). Любой авторитарный режим, даже самый прогрессивный, имеет вероятность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государственного авторитаризма. Управляющая система воздействует на управляемую, не обладая при этом информацией о результатах воздействия, имея ограниченные возможности для корректировки воздействия.
Известны менее жесткие и более жесткие авторитарные режимы. Так, любая реальная монархия означает авторитарный режим, поскольку подданные монарха в основной массе не участвуют в формировании государственной власти. Но монархический авторитарный режим опирается не только и не столько на силу, сколько на политическую традицию и убежденность подданных в легитимности режима. Если при таком режиме обеспечивается благосостояние общества (например, в современных нефтедобывающих странах Азии), то в обществе нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к репрессиям. Наоборот, режим Пиночета в Чили — это более жесткий авторитарный режим, сопровождавшийся массовыми грубыми нарушениями прав человека.
Понятие тоталитарного режима. Жесткие авторитарные государственные режимы не следует путать с тоталитарными режимами — коммунистическим (социалистическим), на-Ционал-социалистическим, фашистским и т. д. Тоталитаризм — это не просто крайний вариант авторитаризма. Это разновидность деспотии, рецидив деспотии в XX в., в эпоху индустриального развития. Деспотия — власть, ничем не ограниченная, власть над несвободными, опирающаяся на насилие или Угрозу его применения. При тоталитаризме нет никакой свободы — политической, экономической, духовной и т. д. Тоталитаризм создает общество, основанное на внеэкономическом, т- е. чисто силовом, принуждении.
612 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
В политологии понятием "политический режим" обозначаются способы осуществления политической власти независимо от ее типа. В частности, различаются режимы демократические, авторитарные и тоталитарные.
С точки зрения современной либертарной теории понятия "государственный режим" и "политический режим" не тождественны. Тоталитарный режим не является разновидностью государственного режима. В то же время тоталитарный режим можно рассматривать как такую крайнюю форму авторитаризма, при которой уничтожается всякая свобода. В любом случае нельзя ставить в одном ряду авторитарные и тоталитарные режимы. Авторитаризм — понятие более широкое. Существует авторитаризм государственный, отрицающий (ограничивающий) политическую свободу, но допускающий свободу личную и экономическую, и авторитаризм деспотический (тоталитарный), отрицающий свободу вообще.
Интересно, что тоталитарные режимы стремятся имитировать демократию, прикрывают псевдодемократическим фасадом свою деспотическую сущность. Но при этом псевдодемократические институты (например, институты "советской демократии"), во-первых, реально не избираются, а формируются из самих функционеров власти и лиц, доказавших свою лояльность режиму. Во-вторых, даже сформированные таким способом органы не принимают никаких самостоятельных решений, а лишь формально утверждают решения, принятые институтами реальной власти.
Тоталитарные системы характеризуются следующими основными признаками:
1) внеэкономическое принуждение к труду;
2) политическое, экономическое, военное и идеологическое господство тоталитарной бюрократии (номенклатуры, партократии);
3) монолитная партия нового типа, построенная по строго иерархическому принципу (это не политическая партия в обычном смысле, а основная организационная структура в механизме тотальной власти. Аппарат этой партии составляет тоталитарная бюрократия, а ее рядовые члены — это те, кто демонстрирует особую лояльность по отношению к власти и готовы стать функционерами режима);
4) политизированная иерархическая социальная структура (положение человека в обществе определяется его местом в структуре власти, отношением к власти);
5) венчающая пирамиду тоталитарной бюрократии хариз-матическая фигура вождя, сосредоточивающего в своих рУ"
Глава 4. Форма государства
ках верховную политическую, экономическую, военную и идеологическую власть;
6) псевдодемократизм, имитация "народовластия" и заботы о благосостоянии народа (рабочих, трудящихся);
7) мощные следящая и карательная системы, способные обеспечить тотальный контроль; периодический массовый террор; псевдоправосудие как элемент карательной системы; фиктивность законодательства;
8) милитаризованная экономика, подчинение внутренней политики интересам военно-промышленного комплекса, агрессивная внешняя политика;
9) принудительная идеология, открытое отступление от которой карается как тяжкое преступление; мощный аппарат идеологического воздействия;
10) нагнетание путем репрессий атмосферы страха, что обеспечивает тотальное повиновение; насаждение в обществе образа врага, что позволяет убедить часть населения в необходимости тотального контроля, репрессий, уничтожения некоторых социальных групп ("врагов народа").
Плюралистическая демократия и "народовластие". Обычно демократию объясняют как "народовластие". В этом контексте понятие "народ" не имеет этнического смысла и не совпадает с понятием "население". Имеется в виду народ как некий абстрактный субъект власти. Однако в демократическом процессе формирования и осуществления государственной власти участвует не народ как целое, а полноправные граждане и их объединения, выражающие интересы разных частей народа. В современной плюралистической демократии конкурируют политические элиты, отражающие различия и даже противоположность интересов разных социальных групп1.
История знает разные варианты участия граждан в формировании и осуществлении государственной власти. Не всегда и не везде все граждане были равноправны, обладали равной политической свободой. Да и само понятие "гражданин" исторически менялось. Так, в древних Афинах в совокупность полноправных граждан, или демос ("народ"), входили в основном весьма зажиточные торгово-ремесленные круги населения2. Для Доиндустриального и раннего индустриального общества характерно включение в совокупность граждан лишь части свободного населения, а также деление граждан на полноправных и
См.: Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996. С. 199—220.
См.: Утченко С. Л. Политические учения Древнего Рима (III—I вв. до и- э.). М., 1977. С. 39—40.
614 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функц
неполноправных по признакам происхождения, пола, имуще-ственного положения и т. д. В доиндустриальном обществе существовали аристократические республики, в которых только часть граждан, принадлежащая к высшему сословию (сослови- ям), могла претендовать на занятие высших государственны: должностей. Только в демократиях индустриального общества постепенно достигается равноправие граждан и совокупное полноправных граждан в основном совпадает с взрослым насе- лением страны (исключая лиц, временно проживающих в стра-1 не, а также лиц, признанных недееспособными).
Термин "народовластие" в современном значении нельз понимать буквально. "Народовластие", как и "непосредствен ная власть народа", "народный суверенитет", в современно», государстве — это фикции, призванные легитимировать ре- альное господство политических элит. Государственная власть всегда претендует на выражение всеобщих интересов. Власть демократическая претендует на выражение воли народа. Но реально в современном демократическом государстве нет никакой "власти народа", тем более "непосредственной власти народа", а есть демократически организованная государственная власть. Строго говоря, идея народовластия и понятие народного суверенитета искажают смысл государственной власти, создают впечатление дуализма власти народа и власти государства (публично-властной организации народа).
"Эффект народовластия" в современных конституциях (например, в Конституции РФ 1993 г.) достигается следующим образом. Во-первых, народ объявляется единственным источником власти в стране и носителем некоего суверенитета (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ); это положение признается непременным признаком демократии в смысле "народовластия"1. Во-вторых, провозглашается, что народ не только является источником власти, но и "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). В-третьих, референдум и свободные выборы называются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).
В действительности в плюралистической демократии источником власти является не народ (абстрактное коллективное целое), а большинство (часто относительное большинство) политически активных граждан, участвующих в формировании государственной власти и составляющих меньшинство на-
1 См.: Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. С. 198; Ковлер А. И. Кризис демократии? (Демократия на рубеэке XXI века). М., 1997. С. 22.
Глава 4. Форма государства 615
рода1. На выборах высших органов государственной власти конкурируют партии, за которыми стоят организованные группы, каждая из которых представляет интересы части народа — нередко очень малой части. Побеждают на выборах партии, имеющие большие ресурсы влияния на избирателей. Электорат победившей партии обычно составляет меньшинство народа, но правящая элита всегда утверждает, что она получила власть "от народа" или "по воле народа". Между тем "любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители"2. Попутно заметим, что при тоталитарных режимах народ тоже провозглашается источником власти, а механизм тотальной власти изображается как "власть народа".
Смысл демократии не в том, что народ провозглашается источником власти, не в том, что органы государственной власти объявляют себя органами, через которые "народ осуществляет свою власть", а в том, что все полноправные граждане (их объединения, организованные группы) формально в равной мере допускаются к формированию высших органов государственной власти и тем самым — к формированию государственной воли. Формально равный доступ к власти означает свободную конкуренцию политических интересов и фактически неравную меру политического участия граждан, фактически неравное выражение государством политических интересов разных социальных групп. В обществе существует глубокое неравенство ресурсов политического влияния: есть слабоорганизованные группы с малыми ресурсами политического влияния (безработные, пенсионеры, инвалиды и т. д.) и есть олигархические группы, способные отчасти предопределять результаты выборов3. Таким образом, в современной развитой демократии в формировании и осуществлении государствен-
1 Для наиболее развитых демократических стран характерен абсентеизм — воздержание большей части избирателей от участия в выборах. В голосовании обычно участвует 20—40% населения, имеющего право голоса (народа). Это происходит потому, что интересы элит, организованных групп, реально конкурирующих на выборах, в лучшем случае безразличны для большей части избирателей. Избирательные кампании являются дорогостоящими мероприятиями, так как современных избирателей трудно убедить в том, что политические партии представляют интересы народа.
2 Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 36.
3 См.: Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 53—56.
616 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
ной власти реально участвуют конкурирующие организованные группы. Поэтому вместо термина "народовластие" используется название "полиархия"1. Последнее подчеркивает, с одной стороны, что социальные группы, реально определяющие государственную власть, не совпадают со всей совокупностью граждан, с народом. С другой стороны, определяющее политическое участие не является привилегией какой-то одной группы, и в демократическом процессе конкурирует множество организованных групп.
Поскольку государство в политическом смысле — это организация верховной власти, то "осуществление народом своей власти непосредственно" ("непосредственно" означает осуществление власти народа помимо органов государственной власти) следует считать фикцией с легитимирующей нагрузкой.
В современном государстве "народовластие" не означает "прямое народоправство". Выборы должностных лиц государства и референдум — это не разновидность прямой демократии. Это не "высшее непосредственное выражение власти народа", не осуществление верховной власти, а участие в формировании и осуществлении государственной власти.
Так, сами по себе выборы и выборность государственных органов являются атрибутом республиканской формы правления, а не демократии. О демократическом характере выборов свидетельствует то, в какой мере граждане и их объединения формально допущены к участию в выборах и в какой мере они реально могут в них участвовать. Выборы могут быть прямыми и косвенными; прямые выборы означают большую меру участия граждан в процессе формирования государственной власти, но не "прямое народоправство". Избранные гражданами депутаты формально представляют интересы своих избирателей. Но после выборов по общему правилу избиратели уже не могут оказывать влияние на решения своих представителей. Избиратели могут выразить неодобрение своим представителям только на следующих выборах. Это означает относительную независимость представительных государственных органов от избирателей, их существенную самостоятельность в принятии государственных решений.
Таким образом, выборы — это государственно-организованный процесс избрания представительных органов. Это участие в формировании государственной власти, а не осуществление "власти народа".
Референдум представляет собой волеизъявление граждан по определенному вопросу, вынесенному на всенародное го-
См.: Dahl R. A. Polyarchy. New Haven, 1971.
Глава 4. Форма государства
лосование. Если референдум проводится по инициативе граждан, то это — элемент "полупрямой демократии" швейцарского типа. Но и в этом случае реально можно говорить лишь об участии граждан: вопрос, выносимый на референдум, формулируется компетентным государственным органом; государство, а не народ определяет результаты референдума.
Обычно же референдум организуется не в порядке народной инициативы. Причем проведение референдума реально зависит от государственного органа, компетентного назначать референдум. Практика показывает, что такой референдум проводится лишь тогда, когда компетентный государственный орган заинтересован в проведении референдума, а вопрос референдума формулируется так, чтобы гарантировать нужный ответ.
Иначе говоря, представительная демократия предполагает, что высшие государственные органы при решении некоторых вопросов общественной и государственной жизни ссылаются на волеизъявление народа (референдум), и в этом случае они выступают как реальные представители народа.