Оскільки бюджетно-правові відносини - вид фінансово-правових відносин, їм властиві особливості останніх.
1) Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм є те, що вони встановлюють правила поведінки для особливого кола суб’єктів, яке відрізняється від суб’єктів інших видів фінансово-правових відносин. Під суб’єктами бюджетно-правових відносин розуміють їх учасників, які виступають як сторони. Кожен суб’єкт цих відносин бере участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, у складанні, розгляді або затвердженні бюджетів.
В першу чергу суб’єктами бюджетних правовідносин виступають: Україна як суверенна держава, як правило, в особі Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів, Верховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи.
2) З актами про бюджет пов’язана і друга особливість бюджетних правовідносин - періодичний характер. Акти про бюджет діють на протязі одного бюджетного періоду - і потім перестають існувати.
3) До особливостей бюджетного права слід віднести велику деталізованість. Норми бюджетного права ретельно регулюють відносини в галузі бюджету, оскільки коштів бюджету не вистачає на першочергові потреби, тому все, що стосується витрачання бюджетних коштів підлягає суворій регламентації. Порядок відпуску коштів і їх витрачання встановлений в актах, які входять у фінансове законодавство.
Бюджетна система України.
У фінансово-правовій літературі існує однозначне визначення бюджетної системи - це заснована на економічних відносинах, врегульованих правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують на території держави. Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.Місцевими бюджетами визнаються бюджет АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування: бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.
Кожний з видів бюджетів, які існують в Україні, затверджується відповідним органом місцевого самоврядування, але і в системі місцевих бюджетів існують зведені (консолідовані) бюджети, які об’єднуються спочатку з бюджетами вищого рівня, а потім - в бюджет області, а бюджети областей входять у зведений бюджет України.
Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним (консолідованим) бюджетом України. Він використовується для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. Слід зазначити, що з проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності України було змінено принцип побудови державного бюджету, який до цього об’єднував республіканський бюджет, бюджети областей і міст Києва та Севастополя, тобто являв собою сукупність усіх бюджетів. Нині, як бачимо, поняття державного бюджету і зведеного бюджету України не тотожні.
Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей і міст Києва та Севастополя, всього - 28 суб’єктів. Зведений бюджет не затверджує Верховна Рада України, оскільки кожний з видів бюджетів, що існують в Україні, затверджує відповідний орган місцевого самоврядування або місцевої влади. Призначення зведеного бюджету полягає в тому, щоб на підставі ведених показників доходів та видатків, які отримує вся бюджетна система країни, здійснити аналіз та визначити засади державного Регулювання економічного і соціального розвитку України.
У свою чергу бюджети нижчого рівня також є зведеними. Зокрема, до них належать зведені бюджети АРК, областей, районів, міст із районним поділом. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення.
Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Якщо місту або району у місті адміністративне підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл. Як і зведений бюджет України, названі зведені бюджети не затверджуються, а використовуються для аналізу і визначення засад регулювання соціально-економічного розвитку окремих утворень. Бюджетний кодекс визначає основні принципи бюджетної системи (ст. 7) та запроваджує систему єдиних процедур - ухвалення рішень учасниками бюджетного процесу на засадах єдиної загальнодержавної бюджетної політики. Як зазначають фахівці, забезпечуючи вимоги економічної безпеки держави, ці принципи базуються на відповідності бюджетної політики національним інтересам.
Кожна держава має свою бюджетну систему і встановлює принципи її побудови, з тим, щоб власний бюджет мала сама держава, її частини (якщо це федерація) і всі адміністративно-територіальні одиниці, тобто бюджетний устрій в державі визначається формою державного устрою і включає в себе організацію бюджетної системи, принципи її побудови, повноваження законодавчих та виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів.
Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:
1) принцип єдності бюджетної системи України – єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності. Єдність бюджетної системи виявляється у взаємодії бюджетів усіх рівнів з питань формування доходної бази. Взаємодія відбувається шляхом розподілу між бюджетами регулюючих доходних джерел, утворення і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бюджетної системи дає можливість уряду держави проводити єдину фінансову та податкову політику. У свою чергу казначейська форма виконання бюджету, яка є основною для всією бюджетної системи України, базується на принципі роботи єдиного казначейського рахунку. Єдиний казначейський рахунок являє собою систему бюджетних рахунків органів Державної казначейської служби, відкритих в установах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зараховуються податки, збори, інші обов’язкові платежі державного бюджету та надходження з інших джерел, встановлених законодавством України, з яких органи Державного казначейства здійснюють платежі безпосередньо на користь суб’єктів господарської діяльності, які виконали роботи та/або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів. Зазначені рахунки діють у єдиному режимі, створюючи таким чином загальнодержавну інформаційнообчислювальну систему єдиного казначейського рахунка, яка обліковує всі здійснювані на ньому операції;
2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;
3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети. Бюджетний кодекс встановив нові засади взаємовідносин державного і місцевого бюджетів та відобразив новий підхід до питань незалежності і самостійності місцевих бюджетів, що полягає в такому:
- право законодавчих (представницьких) органів державної влади і органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес відповідно до засад Бюджетного кодексу;
- стимулювання органів місцевого самоврядування до збільшення їх доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; - закріплення права за органами державної влади і органами місцевого самоврядування відповідно до Бюджетного кодексу визначати напрями витрат за рахунок коштів відповідного бюджету;
- неприпустимість вилучення доходів, отриманих додатково у ході виконання рішення про бюджет, сум перевищення доходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджету;
4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Принцип повноти бюджетної системи відображає демократичні і правові засади побудови громадянського суспільства, оскільки, по суті, обмежує видатки органів виконавчої влади виключно тими коштами, що надійшли до відповідного централізованого фонду. Уряд не повинен мати будь-яких доходів і видатків, крім тих, що передбачені бюджетом. За законодавством, до складу бюджетів мають включатися всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування. Цей принцип повинен реалізовуватися на всіх стадіях бюджетного процесу, він передбачає встановлену на рівні законодавства заборону витрачання бюджетних коштів поза бюджетом. З принципами повноти і збалансованості пов’язаний принцип обґрунтованості бюджетної системи. Бюджет формується на реалістичних макроекономічних показниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методів та правил. Як свідчить практика бюджетного процесу України, принцип обґрунтованості є одним з недосяжних, що підтверджує звітність про виконання державних бюджетів країни попередніх періодів. Слід зазначити, що обґрунтованість бюджету може бути підвищена за рахунок застосування середньо- та довгострокового бюджетного планування;
5) принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються
відповідно до затверджених методик та правил;
6) принцип ефективності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання
суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;
8) принцип цільового використання бюджетних коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Нецільове використання бюджетних коштів є бюджетними правопорушеннями і однією з підстав застосування юридичної відповідальності у вигляді призупинення бюджетних асигнувань. Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що кошти з бюджету спрямовуються за відповідним напрямом та витрачаються розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів на чітко визначені цілі відповідно до бюджетних призначень;
9) принцип справедливості і неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджетних послуг та соціальних гарантій і реалізується через встановлені Бюджетним кодексом норми у частині визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання. Суть принципів публічності та прозорості, які базуються на нормах Конституції України, закріплених, зокрема, у статтях 3, 8 і 19, полягає в тому, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК та відповідними радами;
10) принцип публічності та прозорості - Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами. Інформація про бюджет має бути оприлюднена. У межах встановленої компетенції (ст. 28 БК) Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації: 1) проекту Закону про Державний бюджет; 2) Закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід’ємною частиною; 3) інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками кварталу та року; 4) інформації про показники виконання зведеного бюджету України; 5) іншої інформації про виконання Державного бюджету України. Проект Закону про Державний бюджет підлягає обов’язковій публікації в газеті «Урядовий кур’єр» не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховні Раді України. Верховна Рада АРК та Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, у тому числі рішень про місцевий бюджет, та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднено не пізніше десяти днів з дня його прийняття. Отже, доступність інформації про бюджет повинна забезпечуватися на всіх стадіях бюджетного процесу. Реалізація цього принципу пов’язана з необхідністю вдосконалення статистики державних фінансів, яка має сприяти отриманню достовірної інформації про виконання бюджетів, обсяги залишків бюджетних коштів, наявну бюджетну заборгованість відповідно до міжнародних стандартів у питаннях збору даних, їх обробки і поширення, забезпечуючи в цілому достатній рівень прозорості бюджетного процесу;
11) принцип відповідальності учасників бюджетного процесу - кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Бюджетний кодекс встановлює, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. Бюджетним правопорушенням визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановлених законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Слід зазначити, що закріплення на рівні Бюджетного кодексу принципу відповідальності за порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу свідчить про підвищення значення фінансового контролю на всіх стадіях бюджету та розуміння.
Бюджетна класифікація.
Одним із заходів, що забезпечують єдність бюджетної системи країни, є бюджетна класифікація. Питання бюджетної класифікації надзвичайно важливе для законодавчого органу, оскільки пов’язане з інформацією, аналізом, контролем та ревізійними перевірками. Щодо інформації, то вона дає легіслатурі можливість зрозуміти, що відбувається з бюджетними надходженнями й видатками, і створює основу для планування на наступний і подальші роки. Щодо контролю бюджетна класифікація визначає категорії прийняття рішень та умови обговорення бюджету. На виконавчому рівні вона утримує відомства у межах запланованих видатків, а відтак і намірів легіслатури. З погляду ревізійних перевірок класифікація дає можливість перевіряти відхилення від передбачених бюджетом витрат, проводити попередні й періодичні перевірки, а також перевірки результативності діяльності.
Бюджетний Кодекс України визначає бюджетну класифікаціюяк єдине систематизоване згрупування доходів, видатків (в тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів. Призначення бюджетної класифікації - забезпечити співставлення бюджетів усіх рівнів, тобто державного бюджету і місцевих бюджетів. Вона використовується на всіх стадіях бюджетного процесу, а також при складанні органами виконавчої влади зведених (консолідованих) бюджетів.
Структура бюджетної класифікації розробляється Кабінетом Міністрів і затверджується Верховною Радою України. За допомогою бюджетної класифікації в фінансових, податкових органах, кредитних та бюджетних установах, провадиться облік доходів і видатків, складається звітність про виконання бюджетів. Саме бюджетна класифікація допомагає проводити дійовий контроль за цільовим використанням бюджетних коштів. Вона використовується на всіх стадіях бюджетного процесу, а також при складанні органами виконавчої влади зведених (консолідованих) бюджетів.
Якщо за попередньою редакцією Закону України «Про бюджетну систему України» структуру бюджетної класифікації розробляв Кабінет
Міністрів України і затверджувала Верховна Рада України, то згідно з п. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу Міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію й зміни до неї та інформує про це в обов’язковому порядку Верховну Раду України. Зокрема, згідно з наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. № 604 була затверджена і з 1 січня 2002 р. набрала чинності бюджетна класифікація. Департаменту по бюджету у тижневий термін з моменту підписання наказу було запропоновано проінформувати Верховну Раду України про затверджену бюджетну класифікацію.
Бюджетна класифікація України складається з чотирьох розділів:
Розділ І. Доходи бюджету.
Розділ ІІ. Видатки бюджету.
Розділ ІІІ. Фінансування бюджету.
Розділ IV. Державний борг.
Доходи бюджетукласифікуються за такими розділами:
1) податкові надходження (загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі;
2) неподаткові надходження: а) доходи від власності та підприємницької діяльності; б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; в) надходження від штрафів та фінансових санкцій; г) інші неподаткові надходження.
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти (кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.
Доходи бюджету поділяються на розділи, параграфи та статті. У розділі податкові надходження виділяються параграфи по видах податків, мита та зборів, а параграфи поділені на статті - види джерел Видатки бюджетукласифікуються за:
1) функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків);
2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);
3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча
класифікація видатків);
4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).
Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:
1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;
2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.
Функціональна структура видатків дозволяє визначати цільове скерування державної діяльності: розділи - державне управління, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу, освіта, промисловість та енергетика тощо.
Функціональна класифікація дає змогу відстежувати й аналізувати динаміку зміни державних видатків різного функціонального призначення та прогнозувати наступні видатки. Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації, як розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування; підрозділи та групи, в яких конкретизується спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, АРК чи органів місцевого самоврядування.
Економічна класифікаціявидатків бюджету України групує видатки державного і місцевих бюджетів за їх економічним змістом. Такий розподіл дає можливість виділити захищені статті бюджету та забезпечує єдиний підхід до всіх отримувачів у позиції виконання бюджету. За економічною класифікацією видатки поділяються на:
- поточні, тобто такі, що забезпечують фінансування поточної діяльності підприємства, установи та організації (оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання предметів постачання і матеріалів, оплата послуг, видатки на відрядження, представницькі видатки, оплата комунальних послуг та енергоносіїв тощо);
-капітальні видатки (капіталовкладення), під якими розуміють платежі з метою придбання капітальних активів, стратегічних і надзвичайних запасів товарів, землі, нематеріальних активів або невідплатні платежі, що передаються отримувачам для придбання таких активів, компенсації втрат, пов’язаних за руйнуванням чи пошкодженням основних фондів;
- кредитування з вирахуванням погашення. До цієї категорії належать платежі усіх рівнів, у результаті яких у них з’являються фінансові вимоги до інших економічних одиниць, що передбачають обов’язкове повернення коштів.
Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державна казначейська служба України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Завданнями відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління.
Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом на підставі бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Планування видатків із застосуванням програмно-цільового методу передбачає розробку, аналіз та добір програм на стадії стратегічного планування. Кожна програма має чітку мету реалізації, завдання, терміни та етапи (за наявності) фінансування.
Класифікація фінансуваннябюджету визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (до цієї категорії належать платежі з погашення основної суми боргу).
Класифікація фінансування бюджету здійснюється за такими ознаками:
1) фінансування за типом кредитора - за категоріями кредиторів або власників боргових зобов’язань;
2) фінансування за типом боргового зобов’язання – за засобами, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту.
Класифікація боргусистематизує інформацію про всі боргові зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування.
Критерії класифікації боргу є аналогічними з класифікацією фінансування бюджету і взаємопов’язані з ним. Якщо класифікація боргу за типом кредитора визначає зовнішнє або внутрішнє джерело, то за типом боргового зобов’язання розрізняють заборгованості залежно від терміну розміщення фінансового зобов’язання - довгострокові (від 5 до 10 років), середньострокові (від 1 до 5 років) та короткострокові (до одного року).
Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період відповідно законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення граничної величини боргу Кабінет Міністрів України зобов’язаний вжити заходів для приведення цієї величини у відповідність з положеннями Бюджетного кодексу України.