Публичное управление профессиональной деятельностью на региональном уровне

На региональном уровне решается значительная часть вопросов управления трудовыми отношениями, в том числе отношениями в сфере занятости населения, охраны труда и др. В качестве примера рассмотрим общие правовые вопросы организации и осуществления публичного управления занятостью и охраной труда в г. Москве уполномоченными органами исполнительной власти г. Москвы.

Основные вопросы публичного управления в данной области урегулированы Законом г. Москвы от 1 октября 2008 г. № 46 "О занятости населения в городе Москве". Закон устанавливает правовые, экономические и организационные меры реализации государственной политики в области содействия занятости населения в г. Москве, дополнительные гарантии по обеспечению конституционных прав жителей города на труд и социальную защиту от безработицы, а также дополнительные меры по социальной поддержке безработных граждан в целях создания эффективной городской системы содействия занятости населения, профилактики безработицы, повышения социальной защищенности жителей г. Москвы и последовательного приближения к полной занятости населения. В том числе Закон определяет вопросы реализации государственной политики в области содействия занятости населения; устанавливает городскую государственную систему содействия занятости населения, порядок участия негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по содействию занятости населения; функции и полномочия координационного комитета содействия занятости населения г. Москвы; участие профессиональных союзов в обеспечении занятости населения; участие работодателей в организации занятости населения.

Закон определяет основные направления реализации государственной политики содействия занятости населения, в том числе: городские целевые программы по содействию занятости населения; правила проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в целях выявления их влияния на создание и сохранение рабочих мест в г. Москве; ведение московского информационного банка данных получателей государственных услуг в сфере занятости населения; вопросы информационного обеспечения городского рынка труда.

Указанным Законом урегулированы также такие вопросы, как дополнительная социальная и материальная поддержка безработных граждан и иных категорий граждан; профессиональная ориентация и психологическая поддержка населения; социальная адаптация безработных граждан па рынке труда в г. Москве; профессиональное обучение безработных граждан; организация общественных работ; содействие самозанятости безработных и иных категорий граждан.

Закон предусматривает и регулирует также принятие специальных мер по содействию занятости населения, в том числе: дополнительные гарантии гражданам, увольняемым в случае ликвидации организации, сокращения численности или штата работников организации; дополнительные гарантии содействия занятости отдельных категорий граждан, осуществляемые посредством квотирования рабочих мест.

Объектом регулирования Закона являются также специальные меры по организации занятости отдельных категорий граждан, в том числе: основные формы содействия занятости инвалидов; государственные гарантии содействия занятости инвалидов, меры по профессиональной реабилитации и трудоустройству инвалидов в городе Москве; содействие социально-трудовой адаптации лиц, в том числе детей и молодежи, с ограничениями жизнедеятельности, способных выполнять отдельные виды работ; экономическая поддержка организаций, использующих труд инвалидов; государственные гарантии содействия занятости молодежи; содействие временному трудоустройству молодежи; содействие занятости женщин, испытывающих трудности в поиске работы; организация занятости иностранных граждан в г. Москве; добровольная сертификация качества услуг по трудоустройству и профессиональной ориентации населения, подбору персонала; финансирование мероприятий по содействию занятости населения.

Кроме того, Законом определяются общие вопросы контроля за соблюдением его требований и ответственности за его нарушение.

Важнейшую роль в реализации данного Закона, а также в целом публичного управления, регулирования и контроля трудовых отношений на уровне г. Москвы играет Департамент труда и занятости населения города Москвы. Функции и полномочия Департамента определены в постановлении Правительства Москвы от 10 марта 2009 г. № 176-ПП "Об утверждении Положения о департаменте труда и занятости населения города Москвы и организации его деятельности". Согласно данному акту Департамент труда и занятости населения города Москвы является функциональным^[1] органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы, осуществляющим управление к сфере труда, занятости населения, трудовой миграции, полномочия Российской Федерации в области труда, содействия занятости населения, трудовой миграции, в соответствии с федеральным законодательством предоставленные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, а также обеспечивающим проведение Правительством Москвы единой государственной политики в сфере труда, занятости населения, трудовой миграции и создание условий для реализации установленных законодательством РФ и г. Москвы прав и гарантий в области труда и занятости населения, трудовой миграции.

Как следует из указанного Положения, а также ряда иных правовых актов, Департамент в сфере управления трудовыми отношениями осуществляет не только полномочия, относящиеся к ведению субъекта РФ, в данном случае — г. Москвы, но и некоторые полномочия Российской Федерации, которые в установленном порядке были переданы Российской Федерацией на уровень субъекта РФ (г. Москвы). Речь идет о так называемом институте делегирования полномочий, когда согласно Конституции РФ и федеральному законодательству функции и полномочия в какой-либо сфер предоставлены одному уровню власти, в данном случае федеральному, но, однако, могут быть переданы для реализации на другой уровень, например на уровень субъекта РФ.

Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг в сфере труда и занятости, Уставом города Москвы, законами г. Москвы и постановлениями Московской городской Думы, постановлениями и распоряжениями Правительства Москвы, указами и распоряжениями мэра Москвы, указанным Положением.

Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти г. Москвы, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.

Основными задачами Департамента являются: содействие обеспечению сбалансированности рынка труда города, содействие формированию, оптимизации использования и регулирования трудовых ресурсов, включая трудовых мигрантов, обеспечение занятости населения, в том числе слабозащищенных категорий граждан, развитие различных форм занятости, развитие городской системы подготовки и повышения квалификации рабочих кадров, профессионального обучения на производстве, совершенствование профессиональной ориентации населения, обеспечение государственных гарантий в области содействия занятости населения в рамках полномочий, переданных г. Москве как субъекту РФ, обеспечение соблюдения трудового законодательства, улучшения условий и охраны труда в организациях.

Согласно данным задачам Департамент реализует следующие функции: осуществление на территории г. Москвы полномочий по реализации государственной политики, обеспечению государственных гарантий в области труда, занятости населения, трудовой миграции, осуществление функции государственного заказчика но вопросам деятельности Департамента, осуществление функции главного распорядителя и получателя средств из бюджета г. Москвы в рамках утвержденных ему бюджетных ассигнований и др.

Для реализации возложенных задач и функций Департамент наделен рядом полномочий, в том числе по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных, по регистрации граждан в целях содействия в поиске подходящей работы, а также регистрации безработных граждан, по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников, по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения и др.

При возникновении проблем с решением вопросов трудоустройства, занятости и т.д. в области трудовых отношений в г. Москве или другом регионе России в Департаменте или аналогичном органе другого субъекта РФ можно получить необходимую информацию и помощь в решении соответствующих проблем.

Еще одним важным направлением правового регулирования профессиональной деятельности, которая осуществляется, в частности, на региональном уровне, является охрана труда, точнее, общественные отношения, возникающие в процессе охраны труда.

На уровне г. Москвы эти отношения регулируются прежде всего Законом г. Москвы от 12 марта 2008 г. № 11 "Об охране труда в городе Москве". Законодательство Москвы об охране труда основывается на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, Уставе города Москвы и состоит из настоящего Закона, других законов и иных нормативных правовых актов г. Москвы.

Действие данного Закона распространяется на работодателей, осуществляющих свою деятельность на территории г. Москвы, работников, состоящих с работодателями в трудовых отношениях, лиц, участвующих в производственной деятельности работодателя (при выполнении ими какой-либо работы по поручению работодателя или его представителя либо осуществлении иных правомерных действий, совершаемых в интересах работодателя), к которым относятся: а) работники и другие лица, проходящие профессиональное обучение или переобучение в соответствии с ученическим договором; б) студенты и учащиеся образовательных учреждений всех типов, проходящие производственную практику; в) лица, страдающие психическими расстройствами, участвующие в производительном труде на лечебно-производственных предприятиях в порядке трудовой терапии в соответствии с медицинскими рекомендациями; г) лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду; д) лица, привлекаемые в установленном порядке к выполнению общественно полезных работ; е) члены производственных кооперативов, принимающие личное трудовое участие в их деятельности.

Согласно указанному Закону на территории Москвы действуют государственные нормативные требования охраны труда, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, данным Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы и содержащие правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности. Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Разработка нормативных правовых актов г. Москвы об охране труда осуществляется с учетом мнения соответствующих органов социального партнерства г. Москвы.

Требования охраны труда, установленные локальными нормативными актами организаций, расположенных на территории г. Москвы, не должны противоречить федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам г. Москвы.

Государственная политика Москвы в области охраны труда основывается на следующих принципах: признания и обеспечения приоритета безопасности жизни и здоровья работников но отношению к результатам производственной деятельности; взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти Москвы с работодателями и их объединениями, профессиональными союзами и их объединениями и иными представительными органами, уполномоченными работниками.

Основными направлениями государственной политики г. Москвы в области охраны труда являются: принятие законов и иных нормативных правовых актов, способствующих достижению безопасных условий труда и предотвращению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; организация и обеспечение государственного управления охраной труда; принятие и реализация городских целевых программ улучшения условий и охраны труда с участием в этой работе профессиональных союзов; содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; содействие заключению коллективных договоров, соглашений, содержащих обязательства сторон социального партнерства по улучшению условий и охраны труда; разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда; защита прав и законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональные заболевания, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет работодателей; профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников; участие в финансировании мероприятий по охране труда; организация проведения государственной экспертизы условий труда работников, аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда; расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; правовое просвещение работодателей, работников и жителей г. Москвы в области охраны труда; распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы в области охраны труда; организация подготовки специалистов по охране труда и повышения их квалификации.

Закон регламентирует также следующие вопросы: право работника на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда; обязанности работодателя по обеспечению охраны труда; обеспечение охраны труда; финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда; государственный надзор и контроль за соблюдением государственных нормативных требований охраны труда; проведение государственной экспертизы условий труда; общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; ответственность за нарушение требований охраны труда; государственное управление охраной труда, в том числе полномочия Правительства Москвы в области охраны труда, полномочия органа исполнительной власти г. Москвы, уполномоченного в области охраны труда, полномочия отраслевых органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда, полномочия функциональных органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда, полномочия территориальных органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда.

Государственное управление охраной труда на территории г. Москвы осуществляют федеральные органы исполнительной власти, Правительство Москвы, орган исполнительной власти г. Москвы, уполномоченный в области охраны труда, а также иные отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти г. Москвы в пределах своих полномочий.

Следует пояснить указанные выше понятия отраслевых, функциональных, территориальных органов, используемые законами и подзаконными актами г. Москвы. Данные понятия отражают ОГЛАВЛЕНИЕ компетенции, а также принципов и особенностей организации деятельности, управления, соподчинения данных органов в системе органов исполнительной власти. Эти наименования видов органов отражают сложившиеся в административно-правовой науке представления о видах органов исполнительной власти, типах управления. Для реализации различных задач государства в сфере компетенции исполнительной власти выбираются те типы государственного управления и соответствующие им типы органов, которые максимально соответствуют поставленным задачам и способствуют большим успехам и эффективности в их достижении. Среди типов государственного управления, выделяют, в частности, отраслевой, межотраслевой, территориальный, линейный, функциональный типы. В соответствии с типами управления, а также по объему и характеру компетенции, места в системе органов исполнительной власти обычно выделяют органы общей, отраслевой, территориальной, межотраслевой компетенции, а также функциональные органы.

К органам общей компетенции относятся, как правило, высшие органы исполнительной власти соответствующего уровня. Например, на федеральном уровне в России таким органом является Правительство РФ, ответственное за самые различные вопросы публичного управления как высший орган исполнительной власти в стране; на уровне региона таким органом общей компетенции может выступать также правительство, только не федеральное, а соответствующего региона, например Москвы или Московской области.

Отраслевые органы создаются для управления в определенной отрасли хозяйства, культурной, духовной жизни. Многие федеральные и региональные министерства имеют признаки отраслевых органов, отвечая за управление в различных отраслях — в сфере транспорта или промышленности и др. Территориальные органы создаются для решения задач публичного управления па определенных территориях. Их компетенция (полномочия) ограничена определенными административно-территориальными границами. Часто территориальные органы создаются в составе контролирующих федеральных служб и иных органов, например Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), ФСБ России и др., для осуществления контроля и надзора в регионах и на местах. Кроме того, территориальные органы могут создаваться, например, для оказания государственных услуг широким слоям населения, т.е. когда необходимо постоянно работать непосредственно с жителями на местах и невозможно обеспечить их обращение в один центральный орган, расположенный в столице. Так, многочисленная и разветвленная сеть территориальных органов создана в системе Пенсионного фонда РФ. Следует заметить, что принадлежность территориальных органов уровню власти определяется не тем, где они действуют, а тем, каким органом они образованы и какому органу подчиняются по основным вопросам. Так, территориальные органы ФСБ России или Пенсионного фонда РФ, хотя и действуют в конкретных регионах, однако относятся к федеральным, а не региональным органам исполнительной власти. К последним относятся органы, созданные в рамках администрации соответствующего субъекта РФ его высшими органами, а не федеральной властью.

Понятие функционального органа исполнительной власти можно раскрыть, в частности, через понятие функционального типа управления. Как указывает Ю. Н. Старилов, "функциональный тип организации управления предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления (по главным управлениям, управлениям, отделам, департаментам и т.д.): например, создаются отделы торговли, строительства, ЖКХ, здравоохранения, юстиции и проч.).

Функциональная подразделения задается выполнением отдельной управленческой функции"^[2]. Очевидно, в более широком смысле функциональными могут называться нс только подразделения органов, но и сами органы, когда они создаются вышестоящими органами для реализации конкретной функции управления в какой-либо сфере деятельности, т.е., например, не осуществляют управление в отрасли в целом, а отвечают, управляют, контролируют только определенную группу отношений в данной отрасли. В таком значении функциональным назван, например, Департамент труда и занятости Москвы, курирующий определенную область в сфере трудовых отношений и подотчетный Правительству Москвы, имеющему общую компетенцию по самым разнообразным вопросам управления в городе, ряд иных органов исполнительной власти г. Москвы, реализующих отдельные функции государственного управления. Правительство Москвы осуществляет следующие полномочия в области охраны труда: проводит государственную политику в области охраны труда; осуществляет государственное управление охраной труда; принимает нормативные правовые акты г. Москвы в области охраны труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами г. Москвы; утверждает, а в случаях, предусмотренных законами г. Москвы, представляет на рассмотрение Московской городской Думы городские целевые программы улучшения условий и охраны труда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы.

Специальный уполномоченный в области охраны труда орган исполнительной власти г. Москвы, в свою очередь: организует реализацию государственной политики в области охраны труда; обеспечивает взаимодействие органов государственной власти г. Москвы с работодателями и их объединениями, профессиональными союзами и их объединениями и иными представительными органами, уполномоченными работниками в реализации государственной политики в области охраны труда; разрабатывает нормативные правовые акты г. Москвы об охране труда; организует обеспечение работодателей средствами индивидуальной и коллективной защиты и средствами контроля производственной среды; организует систему обучения руководителей и специалистов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности по охране труда и проверку их знаний требований охраны труда, выдает обучающим организациям разрешения на право проведения обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда; организует и осуществляет государственную экспертизу условий труда; организует участие в установленном порядке представителей органов исполнительной власти г. Москвы в расследовании несчастных случаев на производстве; организует создание банка данных существующих условий труда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы.

Для регламентации системы и порядка публичного управления охраной труда большое значение имеет также подзаконное регулирование, осуществляемое в г. Москве в соответствии с Законом "Об охране труда в городе Москве". Одним из основных подзаконных актов в данной области является постановление Правительства Москвы от 10 ноября 2009 г. № 1212-ПП "Об утверждении положения о системе государственного управления охраной труда и положения о Межведомственной комиссии по охране труда". Согласно данному положению государственное управление охраной труда в городе Москве — это осуществление органами исполнительной власти г. Москвы исполнительных, регулирующих, разрешительных, координирующих и других функций, направленных на формирование и проведение государственной политики в области охраны труда, на разработку городских программ но охране труда, на содействие организациям и иным работодателям в разработке и выполнении мероприятий по обеспечению безопасности работников в процессе труда, предупреждению и устранению нарушений требований охраны труда. Органы исполнительной власти г. Москвы — субъекты управления — образуют систему государственного управления охраной труда (далее — Система). Объект управления — охрана труда как система сохранения жизни и здоровья работника в процессе трудовой деятельности на уровне от отдельных работодателей, осуществляющих свою деятельность на территории г. Москвы, до органов исполнительной власти. На Систему возлагаются функции государственного регулирования обеспечения охраны труда (обоснование и формирование целей, организация, планирование, координация, контроль, информационно-аналитическое обеспечение в области охраны труда). Действие Системы направлено на совершенствование работы субъектов управления охраной труда, работодателей и работников в области охраны труда.

Субъекты управления охраной труда при выполнении возложенных па них функций взаимодействуют с Московской городской Думой, органами судебной власти и прокуратуры г. Москвы; Московской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений; Межведомственной комиссией по охране труда при Правительстве Москвы; городскими объединениями профсоюзов и работодателей; органами государственного надзора и контроля по охране труда; органами социального страхования, стандартизации, лицензирования, экспертизы, сертификации, статистики; научно-исследовательскими и другими организациями.

Организация и функционирование Системы строится на следующих принципах: использование программно-целевого подхода в управлении охраной труда; сочетание отраслевого и территориального управления; взаимодействие с федеральными органами надзора и контроля и социального страхования; социальное партнерство и взаимодействие с профессиональными союзами, объединениями работодателей и другими общественными организациями; использование и совершенствование рыночных механизмов для улучшения условий и охраны труда в организациях города; развитие информационной инфраструктуры в области охраны труда. Использование функционирующих и вновь создаваемых информационных структур для доведения правовых актов по охране труда до организаций города; совершенствование системы обучения в области охраны труда; использование механизмов экспертизы и сертификации для улучшения условий и охраны труда; научное прогнозирование в управлении охраной труда, поддержка научных исследований и опытно-конструкторских разработок, связанных с улучшением условий и охраны труда; неукоснительное соблюдение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов РФ и правовых актов г. Москвы, регулирующих отношения в области охраны труда.

Согласно указанному Положению Система имеет следующую структуру. Организационно она является двухуровневой. Первый уровень:

— Правительство Москвы;

- Департамент труда и занятости населения г. Москвы.

Второй уровень:

- отраслевые органы исполнительной власти г. Москвы — отраслевые департаменты, комитеты, управления;

— функциональные органы исполнительной власти г. Москвы;

— территориальные органы исполнительной власти г. Москвы.

Положение в соответствии с Законом "Об охране труда в городе Москве" подробно определяет функции и полномочия всех указанных исполнительных органов власти г. Москвы в области публичного управления охраной труда.

Кроме того, Положение определяет права и обязанности работодателей в области охраны труда, а также вопросы координации публичного управления в данной области. Устанавливается, что рассмотрение вопросов и подготовку предложений в области охраны труда, координацию деятельности органов исполнительной власти г. Москвы по взаимодействию с федеральными органами надзора и контроля, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей осуществляет Межведомственная комиссия по охране труда при Правительстве Москвы.

Данная Комиссия является постоянно действующим самостоятельным органом, не является юридическим лицом и действует в рамках предоставленных прав и полномочий. Ее функции и полномочия определены в указанном выше Положении о Межведомственной комиссии по охране труда.