Публичная политика и публичные расходы

Любая политика в своей реализации предполагает наличие определенных материальных средств, заложенных в бюджете того или иного конкретного государства. И чем больше на проведение той или иной политики выделяется средств, тем более эффективной она может быть. Однако далеко не всегда финансовые возможности становятся предпосылкой эффективности публичной политики.

1. Эффективность публичной политики не обязательно пропорциональна расходам, которые с ней связаны. Известно, например, что санитарное состояние того или иного общества не всегда прямо пропорционально определяется расходами государства на здравоохранение. Первостепенное значение в такого рода оценках приобретают критерии эффективности политики. Требуется оптимальная оценка соотношения средств и результатов публичной политики. Можно утверждать: чем выше результаты той или иной политики, тем больше есть гарантия того, что средства на ее реализацию будут отпускаться немалые.

2. Существует и расхожее убеждение в том, что слабо финансируемая политика обладает и слабым влиянием в обществе. Это не всегда так. Например, определение новой юридической формулы предприятия способно оказать значительное воздействие на результаты его деятельности, несмотря на незначительную стоимость. Подобное можно сказать о такой мере, как легализация контрацептивов. Последствия широкого их внедрения не идут ни в какое сравнение с ценой указанной легализации. Взять пример институционной политики, которая фиксирует границы политической и административной деятельности. Изменение таких границ не является дорогостоящим действием, а результаты могут быть значительными. Так, введение института федеральных округов и полномочных представителей президента в них было не очень дорогостоящим делом, а результаты достаточно высокими в вопросах эффективности политического управления. Это в полной мере относится к процессам децентрализации, воздействие которой бывает весьма значительным, а стоимостное выражение, наоборот, малозначительным.

3. Наконец, каковой бы ни была природа публичной политики, необходимо учитывать ее символическое измерение. Этот вид измерения, воздействие которого осуществляется через построение образа мира, изменяющего представления акторов о своем окружении. Так, отдельное лицо не знает точно, какое воздействие на загрязнение окружающей среды оказала практика чередующегося пользования гражданами личным транспортом в Париже, введенное специальным решением в октябре 1997 г. Однако точно известно, хотя это трудно измерить, что это решение оказало эффективное воздействие на восприятие проблемы загрязнения воздуха парижанами.

Публичная политика и программный подход

Большинство исследований публичной политики долгое время основывались на программных подходах. Они связаны с тем, что политика подразделяется на серию программ действий, которые соответствуют одновременно описанию реальности и созданию идеального типа публичного действия. Эти программы позволяют следить за развитием политики через некоторое число этапов (stagist approach). Течение каждого из этих этапов происходит таким образом, как если бы акторы, участвующие в политическом процессе, должны были бы разрешать последовательные загадки, зная, что их разгадка определит постепенно контуры публичной политики.

1. Введение в политическую повестку (agenda setting) поведения акторов, связанного с идентификацией, и/или определением, и/или построением проблемы, которую нужно осветить. Это отражает условия генезиса публичного действия и регулирует его осуществление в соответствии с воздействием на вход (input) политической системы (катастрофа, восстание, раскрытие цифр безработицы и т. д.).

2. Производство решений или альтернатив обеспечивает поиск путей достижения желаемых целей и/или адаптацию к проблеме (policy formulation).

3. Затем следует решение в собственном смысле слова. Речь идет о программе наиболее видимой, но ее очень трудно точно изолировать в меру того, насколько она выходит за институционную рамку.

4. Осуществление (implementation) касается исполнения (или неисполнения) выработанных и формально адаптированных решений со времени осуществления предшествующей программы.

5. Оценка (policy evaluation) заключается в определении воздействия программы. "Каким был эффект определенной решениями и осуществленной политики?", "Соответствует ли эффект ожиданиям?", "Нужно ли изменять политику в ее концепции или реализации?". Такие вопросы должны сопровождать приведенную выше фразу.

6. Окончание (program termination) представляет очень спорную программу для сторонников самого программного подхода, скрывая двусмысленный вопрос "исчезновения политики" и/или реализации поставленных целей.

Программированный подход получил достаточно широкое распространение в политической практике, предоставляя возможность получения значительных выгод. Политологи указывают на бесспорные козыри, которые политики получают в итоге использования программированного подхода. В качестве первого козыря выступает способность определения на основе такого подхода рамки анализа публичного действия. Эта рамка вводит, хотя бы минимально необходимый порядок, в действиях и решениях властей, на основе которых формируется и осуществляется публичная политика. Это особенно важно отметить потому, что любая конкретная публичная политика отличается своим комплексным характером, что затрудняет действия как политиков, так и аналитиков. В виде программы политика как бы превращается в самостоятельный политический "объект", наделенный собственной логикой, которую можно идентифицировать и анализировать, а значит, имеется возможность оптимального воздействия на нее со стороны государства и общества.

Ученые, занимающиеся изучением публичной политики, отмечают и еще одно преимущество программного подхода. Оно заключается в том, что программированный подход выводит анализ публичной политики за рамки юридических представлений и аргументаций по поводу действий государства. Такой подход позволяет иметь более социологическое видение как действий государства, так и публичного действия. Это означает, что, помимо юридических норм и правил, учитывается воздействие на политику всех социальных акторов, участвующих в публичном действии.

Вместе с тем программированный подход может приводить к нежелательным последствиям. С чем это связано? Это связано с известной односторонностью видения публичного действия на основе рассматриваемого подхода. Эта односторонность может получать выражение в недооценке хаотического (неорганизованного) характера публичной политики. Так, нередко и аналитики, и политики акцентируют свое внимание на изучении всего того, что связано с процессом решения, как бы в обход фазы идентификации проблемы. Наглядный пример тому – политика льгот, которая долгие годы проводилась в нашей стране в отношении ветеранов войны и труда и других категорий населения, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. И только в самое последнее время законодатели и государственные руководители обратили свое внимание на проблему адресной поддержки каждого (подчеркнем это – каждого!) ветерана войны и труда. И это в корне преобразует социальную политику государства.

Специалисты, изучающие проблематику публичной политики, обращают внимание и на такую проблему. В традиционном подходе к анализу политики, как правило, полагается, что ее объектом является разрешение проблемы. Так, скажем, сельскохозяйственная политика нацелена на разрешение проблем крестьянства, а социальная политика – на разрешение проблемы бедности.

Такое понимание проблемы имеет два главных следствия.

Первое – переоценивается функция решения в политике. Получается так, что проводить политику означает принятие и осуществление решений. В таком случае, как отмечают П. Мюлле и И. Сюрель, нужно исходить, напротив, из идеи, согласно которой публичная полшпика не служит делу "разрешения" проблем.

Это не означает, что проблемы неразрешимы. Это означает, что процесс "решения" является более комплексным, по сравнению с представлениями программного подхода. В действительности проблемы "разрешаются" самими социальными акторами через осуществление своих стратегий, через разрешение своих конфликтов и особенно через процесс обучения, которым отмечен всякий процесс публичного действия. В этих рамках публичная политика характеризуется построением и преобразованием смыслового пространства, внутри которого акторы ставят и переопределяют свои "проблемы", и "исследуют", а также принимают, в конечном счете, решения. Осуществлять публичную политику не означает "разрешать" проблемы. Это означает построение нового представления, которое определяется социально-политическими условиями его понимания обществом, а это, в свою очередь, и структурирует действия государства.

Второе следствие, идущее от переоценки функции разрешения проблемы (problem solving): публичная политика не является только пространством конфронтации между теми, кто принимает решения (decision makers). Оно представляет собой полноценное измерение политической функции в обществе. С одной стороны, как мы уже видели, публичная политика означает местный порядок, т. е. систему конкретного действия, внутри которого социальные акторы мобилизуют различные ресурсы (технические, организационные и т. п.), ставя их на службу комплексной стратегии власти, стремящейся реализовать более или менее определенные цели.

Но публичная политика означает также ее проведение в жизнь на основе и иных средств, выходящих за рамки программной интерпретации. Публичная политика строится также на основе комбинирования того, что мы называем в политической науке регулированием и легитимацией общественных отношений. Политика, как мы отмечали выше, – это процесс построения смысла. А это означает, что ее невозможно свести к совокупности организационных стратегий и усилий. Публичная политика является элементом политического участия; она строится с учетом конкуренции и/или взаимодействия между традиционными способами участия (голосование или прямые социальные действия). Это позволяет связать политики (в смысле policies) с динамикой и акторами, которые характеризуют политику (politics), и с процессами и взаимодействиями, которые способствуют образованию и изменению polity.