Лекция I. Публичная политика и публичное действие

Еще два-три десятилетия назад понятие "публичная политика", по сути дела, не употреблялось. Для характеристики того, что ныне принято понимать под публичной политикой, использовалось, как правило, понятие "правительственная политика". При всей близости указанных понятий между ними есть существенные различия.

Особенность осмысления публичной политики определяется тем, что это предполагает разносторонний, скажем точнее, – комплексный взгляд на нее как на явление, являющую собой сердцевину публичного действия во всей его совокупности.

Приведем два примера. Один из них, связанный с решением президента Французской республики в 1995 г. о возобновлении испытаний ядерного оружия в Тихом океане, приводят французские исследователи публичной политики П. Мюлле и И. Сюрель. Это решение, вне всякого сомнения, является политическим. И оно к тому же не может быть отнесено к категории просто президентского или правительственного решения. Оно носит настолько комплексный характер, что не может не считаться проявлением публичной политики. Его анализ выходит далеко за пределы осмысления пружин и механизмов решения государства. Вне всякого сомнения, указанное решение президента Франции поднимает вопросы о функционировании демократии в стране и роли в ней населения при принятии политических решений.

Другим примером публичной политики является решение о введении моратория на смертную казнь в нашей стране. Это решение также является политическим. Оно вызывает далеко неоднозначное отношение со стороны граждан нашей страны, в чем сказывается влияние относительно высокого уровня преступности, в том числе значительного числа преступлений особо тяжкого характера. О публичном характере указанной проблемы свидетельствует активная дискуссия по этому вопросу после зверского акта террористов в Беслане, состоявшемся в первых числах сентября 2004 г. В последующем в российском обществе не раз возникало активное обсуждение данной проблемы. И до сегодняшнего дня нет единства в нашем обществе по данному вопросу. И вновь мы можем сказать о том, что решение по мораторию (или отказу от него) на смертную казнь поднимает фундаментальную проблематику публичной политики, принципов общественного развития страны.

Следует сказать и о том, что изучение публичной политики может вестись в двух направлениях: во-первых, для того, чтобы развивать знания о ней, а во-вторых, для повышения ее эффективности. В первом случае в английском языке, например, используется формула "knowledge of", во втором – "knowledge for".

Это различие находит свое отражение в концепции "публичная политика": для тех людей, кто связан с принятием политических решений (их иногда называют правительственными акторами), политика неразрывно связана со специфическим действием официального характера. Для ученых и исследователей публичная политика связана еще и с совокупностью действий, большая часть которых правительственными акторами не рассматриваются в качестве политических. В глазах правительственных акторов публичная политика является не столь множественной в своих проявлениях, чем в глазах ученых. В то время как правительственные акторы нередко стремятся ограничить политизацию тех или иных проблем, исследователи, наоборот, рассматривают в качестве проявлений публичной политики не только то, что делают, или даже (как мы увидим ниже) не делают, правительства, но и многие иные вопросы публичного характера. Это – во-первых.

Во-вторых, когда правительство делает, например, политическое заявление, оно берет на себя обязательства, которые должны быть реализованы в последующем. Тем более, что обычно обязательства находят свое отражение в публичных документах, в которых политика представляется с известной детализацией. Такого рода документы свидетельствуют о том, что проблемы выявлены, направления деятельности и цели сформулированы, а средства действия предложены. Это, как говорится, азбучная истина действий власти и публичной политики. Для ученого вовсе не обязательно, чтобы публичная политика была объявлена и тем самым была бы связана с правительственным вмешательством. Для ученого важен общественный интерес к политике и последствия политики для населения.

В-третьих, обязательства, объявленные в правительственных документах, в том числе цели и средства политики, являются обычно завершением процесса, в ходе которого специальные комитеты исполнительной и законодательной властей, группы интересов или давления, общественность в ее различных организационных формах излагали и согласовывали свои позиции. С точки зрения исследователей публичной политики, всего этого может и не понадобиться. В определенных ситуациях, например военного кризиса, власти вынуждены принимать решения в условиях дефицита времени, когда нет возможности проводить научные исследования и согласовывать позиции различных сторон, как это было, например, в случае ракетного кризиса на Кубе в 1962 г., в области внешней политики США и СССР. Политика обеих стран в указанной ситуации характеризовалась преимущественно импровизацией.

В-четвертых, любое правительство в своей деятельности вырабатывает политику в различных областях, выдвигая соответствующие программы и проекты. Политика, значит, может быть представлена некой совокупностью программ, а программы, в свою очередь, предполагают разработку вполне определенных проектов. Как показывает практика, конкретные направления политики, программы и проекты, связанные с публичной политикой, упорядочивают правительственное действие. И если правительство ориентировано на конкретные действия по осуществлению указанных программ и проектов, то исследователи публичной политики стремятся объяснить правительственное действие в той или иной области. К слову сказать, своими действиями и выводами ученые тоже способствует наведению "порядка" в действиях правительства. Но для исследователя первостепенное значение имеет вопрос осмысления цели действия, нежели его практическое осуществление.