Проведение проверок антимонопольным органом при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства
Проведение проверок антимонопольным органом регламентируется ст. 25.1–25.6 Закона о защите конкуренции.
Проверяемые лица. Антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также – проверяемое лицо) в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Возможности проведения проверок в отношении некоммерческих организаций ограничены, не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.
Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст. 10, 11, 14–17.1, 19–21 Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов.
Действующее законодательство не ставит в зависимость проведение проверки от наличия заявления о нарушении хозяйствующими субъектами либо органами государственной и исполнительной власти антимонопольного законодательства[1]. Полагаем, что поводом для рассмотрения вопроса о проведении проверки могут являться поступающие из государственных органов, органов местного самоуправления материалы, заявления от юридических и физических лиц, сообщения средств массовой информации, в которых содержится информация о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.
В свою очередь, обнаружение антимонопольным органом в результате проводимых им проверок признаков нарушения антимонопольного законодательства будет являться основанием для возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.
Основанием проведения плановой проверки является истечение трех лет со дня:
1) создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством РФ;
2) окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.
Плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.
Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:
1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;
2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;
3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном гл. 7 Закона о защите конкуренции;
4) поручения Президента РФ и Правительства РФ;
5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа.
Срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа.
К основанию продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства. При этом порядок продления срока проведения проверки устанавливается федеральным антимонопольным органом.
В рамках проведения проверки антимонопольный орган вправе проверять деятельность структурных подразделений проверяемого лица, в том числе филиалов и представительств.
Проверяемое лицо уведомляется о проведении плановой проверки не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения, а о проведении внеплановой проверки – не менее чем за 24 часа (причем любым доступным способом).
Должностные лица антимонопольного органа имеют право доступа на территорию или в помещение для проведения проверки (ст. 25.2 Закона о защите конкуренции).
Согласно ст. 24 Закона о защите конкуренции при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства работники антимонопольного органа имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также в государственные внебюджетные фонды, коммерческие организации, некоммерческие организации для получения необходимых антимонопольному органу документов и информации.
Работники антимонопольного органа вправе осуществлять проверки соблюдения антимонопольного законодательства при выполнении ряда условий:
• в соответствии с возложенными на них полномочиями;
• при предъявлении ими служебных удостоверений;
• при предъявлении ими приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.
Решение о проведении проверки является необходимой предпосылкой возникновения права работников антимонопольного органа на беспрепятственный доступ в органы власти и организации[2].
Не допускается доступ должностных лиц, проводящих проверку, в жилище проверяемого лица.
При воспрепятствовании доступу должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, на территорию или в помещение проверяемого лица этими должностными лицами составляется акт в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом. В случае отказа проверяемого лица подписать указанный акт в нем делается соответствующая запись. Форма акта утверждается федеральным антимонопольным органом.
Должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе осуществлять осмотр территорий, помещений (за исключением жилища проверяемого лица), документов и предметов проверяемого лица (ст. 25.3 Закона о защите конкуренции), по результатам которого составляется протокол.
В осуществлении осмотра вправе участвовать проверяемое лицо, его представитель, а также иные привлекаемые антимонопольным органом к участию в проверке лица. Для осуществления осмотра, требующего специальных познаний, могут быть привлечены специалисты и (или) эксперты. В необходимых случаях при осуществлении осмотра производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов, а также делаются копии электронных носителей информации.
Осмотр осуществляется в присутствии не менее чем двух понятых. В качестве понятых могут быть вызваны любые не заинтересованные в исходе дела физические лица. Не допускается участие в качестве понятых должностных лиц антимонопольных органов.
Должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе истребовать документы и информацию у проверяемого лица (ст. 25.4 Закона о защите конкуренции) посредством вручения проверяемому лицу, его представителю под роспись мотивированного требования о представлении документов и информации. Истребуемые документы представляются в виде копий, заверенных в установленном законодательством РФ порядке. В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов.
Документы и информация, которые были истребованы в ходе проведения проверки, представляются в течение трех рабочих дней с даты вручения соответствующего требования. О невозможности представления истребованного проверяемое лицо в течение дня, следующего за днем получения требования, обязано письменно уведомить должностных лиц антимонопольного органа с указанием причин.
В течение двух рабочих дней с даты получения такого уведомления должностное лицо антимонопольного органа принимает мотивированное решение об установлении нового срока представления документов и информации или принимает мотивированное решение об отказе в продлении срока с указанием обоснования отказа.
Отказ проверяемого лица от представления запрашиваемых при проведении проверки документов и информации или непредставление их в установленный срок влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Оформление результатов проверки подчиняется правилам, установленным ст. 25.6 Закона о защите конкуренции. По результатам проверки составляется акт, копия которого вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу, его представителю. Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством РФ.
Предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства. Согласно ст. 25.7 Закона о защите конкуренции в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства (далее – предостережение).
Внутриведомственные процедуры подготовки и направления антимонопольным органом предостережения определены приказом ФАС России от 14.12.2011 № 873 "Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства".
Решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа на основании внутриведомственной правовой экспертизы, результатом которой является заключение, содержащее информацию об основаниях для направления предостережения и нормах антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.
Основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
"Публичным следует признать такое заявление должностного лица хозяйствующего субъекта, которое адресовано неопределенному кругу лиц и (или) сделано в условиях, позволяющих получить информацию, содержащуюся в таком заявлении, неопределенному кругу лиц (сообщение на конференции, интервью, размещенное в средствах массовой информации, опубликование сообщения на интернет-сайте и т.д.). Не следует рассматривать в качестве публичного заявления договоренность, достигнутую между двумя и более хозяйствующими субъектами, о совместном поведении на товарном рынке (такая договоренность может являться картелем)"[3].
Вместе с тем ни Закон о защите конкуренции, ни указанный приказ не содержат конкретных признаков действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства, в связи с чем любые публичные заявления об изменениях конъюнктуры рынка, деловых намерениях, планируемых сделках и иной значимой для бизнес-сообщества информации могут служить поводом для вынесения предупреждения.
Поскольку ограничения по видам действий законодатель не устанавливает, то предостережение может быть вынесено в отношении большинства действий, запрещаемых антимонопольным законодательством.
Исключением являются согласованные действия хозяйствующих субъектов, одним из признаков которых служит условие о том, что действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий (п. 2 ч. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции). В этом случае предупреждение как мера антимонопольного реагирования не используется, а применяются иные меры. Но не всякие совместно осуществляемые действия попадают под категорию "согласованных действий", необходимо учитывать иные факторы (хозяйствующие субъекты должны быть конкурентами; размер их совокупной доли: общая – менее 20%, каждого – менее 8%; не должны входить в одну группу лиц, находящихся под контролем).