Провалы рынка и меры государственного вмешательства

Провал (несовершенство, изъян) рынка – это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов. Иными словами, речь идет не о субъективных ошибках участников рынка, а о сбоях механизма координации, роль которого, в принципе, выполняет рынок. Традиционная классификация провалов рынка включает монополию и монопсонию, недостаток и асимметрию информации, а также внешние эффекты (экстерналии). Напомним их особенности.

В условиях монополии фирма не приспосабливается к стихийно складывающимся на рынке ценам, а выбирает наиболее выгодное для себя сочетание цены и объема выпуска (продаж). Равновесие достигается при равенстве предельного дохода предельным издержкам, причем цена превышает величину предельного дохода и, следовательно, предельных издержек. При прочих равных условиях монопольная цена превосходит цену совершенной конкуренции, а объем продаж (выпуска) монополии не достигает уровня, который имел бы место при наличии совершенной конкуренции. В результате общество в целом несет потери, поскольку суммарный излишек потребителей и производителей в конкурентной ситуации больше, чем когда цену диктует монополия. Строго говоря, потери данного типа имеют место не только при наличии монополии, но и при монопсонии или олигополии, вообще всегда, когда кто-либо из участников рынка обладает рыночной властью.

Принято различать ситуативную, естественную и легальную (правовую) монополии. Все они предполагают ограниченный вход на соответствующий рынок. В первом случае ограничение заключается в недоступности для конкурентов отдельных условий производства в силу концентрации собственности, во втором – в потенциальной неэффективности действий конкурентов при формально свободном доступе в отрасль, а в третьем – в запретах, налагаемых государством.

Ситуативная монополия основана на исключительном доступе к ресурсу, критически необходимому для производства блага, рынок которого монополизируется. Так, рыночная власть может обеспечиваться правами собственности на уникальные месторождения полезных ископаемых, специфические производственные мощности или ключевые элементы инфраструктуры. Зачастую государство способно справляться с проблемой ситуативной монополии, непосредственно используя право принуждения. Так, корпорация, сосредоточившая в своих руках все мощности по производству определенного товара, может быть разделена на основе антимонопольного законодательства.

Однако принудительное разделение или предотвращение слияний оправданы, только если отсутствует существенная экономия на масштабе, которая создает основу для возникновения естественной монополии. При наличии экономии на масштабе оптимальный объем производства отдельной фирмы может достигать или даже превышать объем рынка. При таких обстоятельствах разделение фирмы-монополиста способно вести к потерям эффективности, поскольку утрата преимуществ, связанных с концентрацией производства, приведет к росту издержек в расчете на единицу продукции (услуги). В итоге разрушение монополии с большой вероятностью повлечет не снижение, а повышение цены.

Например, водопровод в городе, как правило, имеет смысл эксплуатировать какой-либо одной организации. Ее разделение на фирмы, ответственные за отдельные районы города, могло бы привести только к возникновению локальных монополий. Если же противостояние монополии выразилось бы в создании параллельных систем водоснабжения, принадлежащих различным фирмам, то имел бы место неоправданный рост издержек.

Технический прогресс в ряде случаев создает предпосылки преодоления естественной монополии, как это имело место, например, в сфере телефонной связи (важную роль в данном случае сыграло, в частности, появление сотовых телефонов и интернет-телефонии). Подчас удается открыть дорогу конкуренции за счет организационных инноваций. Так, во многих странах железнодорожные компании конкурируют между собой, используя свой подвижной состав на одних и тех же путях на основе общего расписания. Однако естественная монополия остается распространенным экономическим феноменом.

При наличии и этого и других провалов рынка существует только одна альтернатива: либо смириться с потерями эффективности, либо принудительно исключить некоторые из вариантов аллокации ресурсов, достижимых на основе добровольного взаимодействия и потенциально привлекательных для его участников.

В самом деле, именно потому, что принуждение – единственная альтернатива добровольности, его применение – единственная альтернатива свободному действию рыночных сил. Если исключить незаконное хаотичное принуждение со стороны частных лиц, то, по сути, на все аспекты экономической жизни проецируется выбор: либо "невидимая рука рынка", либо "видимая рука государства". На практике выбор не прост, даже когда имеется существенный провал рынка. Ведь нет гарантии, что "видимая рука" способна действовать лучше "невидимой". Однако чтобы пояснить, как преодолеваются провалы рынка, имеет смысл временно оставить в стороне потери, к которым способны привести вмешательства государства.

Имея дело с монополизированными рынками, в том числе с естественными монополиями, государство обычно прибегает к регулятивным мерам, в частности к регулированию цен, иными словами, к принудительному исключению не устраивающих его вариантов рыночного равновесия. Наряду с этим возможна принудительная корректировка условий доступа на рынок. В сущности, именно она имеет место при законодательном запрете монополизации.

Корректировка может выражаться не только в искусственном расширении доступа (например, за счет предотвращения ситуативной монополии), но и в его ограничении. Последнее имеет место, когда в сфере, которая в силу технических особенностей носит характер естественной монополии, воспрещается деятельность организаций, ориентирующихся на получение прибыли. Чаще всего при этом государственные или муниципальные органы сами непосредственно монополизируют соответствующие виды деятельности, например оказание коммунальных услуг и эксплуатацию коммуникационных сетей. Таким образом, реакцией на естественную монополию становится участие государства в производстве. В ряде случаев естественные монополии передаются негосударственным некоммерческим организациям (обычно в сочетании с регулированием цен).

Вместе с тем встречаются случаи, когда государство целенаправленно способствует установлению монополии. Речь идет о наделении отдельных лиц или организаций исключительными правами в сфере производства определенных товаров или услуг. Обладание такого рода исключительным правом обусловливает легальную монополию. Примером служит монополия, достигаемая за счет патентования изобретений. Тем, кто не обладает правом, оформленным законным образом, государство закрывает доступ к производству запатентованного продукта. Объектами легальной монополии могут быть также экспорт, импорт, продажа каких-либо товаров на внутреннем рынке, например винная монополия, и др.

Установление легальной монополии оправдывается поиском своего рода меньшего из зол. Всякая монополия, при прочих равных условиях, нежелательна. Однако если речь идет о патентовании, она может быть необходима, чтобы обеспечить стимулы для инновационной деятельности. Патент позволяет извлекать выгоды из изобретения, и именно эти выгоды оправдывают затраты сил и средств на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Вместе с тем, поскольку никакая монополия не безобидна, политика государства, как правило, предусматривает ликвидацию исключительных прав патентовладельцев по прошествии некоторого времени. Это позволяет постепенно открывать доступ к нововведениям. Например, в США срок действия патентов ограничивается 17 годами. Российским законодательством установлен срок патентов на изобретения в 20 лет.

Впрочем, в силу причин, которые будут подробно рассматриваться в гл. 4, нередко имеют место избыточное предоставление государством исключительных прав и распространение легальных монополий за оптимальные пределы.

Классические примеры асимметрии информации дает сфера здравоохранения. Пациент, обращаясь к врачу, вынужден полагаться на него в постановке диагноза и выборе методов лечения. Иными словами, потребитель услуги не имеет возможности контролировать производителя. Если бы производители руководствовались только принципом личной выгоды и в той или иной мере не несли ответственности за неадекватное лечение (а законная ответственность может быть гарантирована главным образом с помощью и при посредстве государства), широкое распространение получили бы наиболее дорогие и не всегда наиболее эффективные варианты медицинской помощи.

Асимметрия информации дает о себе знать и во многих других областях экономической деятельности. Обратимся, например, к сфере образования и предположим, что она состоит исключительно из конкурирующих предприятий, борющихся за максимизацию прибыли. В этой сфере, как и в ряде других отраслей услуг, потребитель вынужден выбирать производителя прежде, чем реальная услуга будет оказана. Точная оценка услуг, которые еще не оказаны, разумеется, не представляется возможной. Оценка строится на основе предположений, базирующихся на прежнем опыте.

Проблема информационной асимметрии до некоторой степени решается на основе учета репутации. Однако в наиболее сложных ситуациях и жизненно важных обстоятельствах полезным оказывается вмешательство государства. Оно может приобретать различные формы. Одна из форм –лицензирование как обязательное условие занятия тем или иным видом деятельности. Для получения лицензии обычно требуется документальное подтверждение профессиональных навыков, наличия необходимых ресурсов, а в ряде случаев и выполнение других условий. В предельном случае государство выбирает одного наиболее надежного, с точки зрения государственных органов, участника рынка. В результате возникает легальная монополия со свойственными ей рисками невысокой эффективности, которые, однако, в конкретной ситуации могут оказаться менее значимыми, чем риски, обусловленные информационной асимметрией.

Возможно также прямое участие государства в производстве продукции и оказании услуг, с которыми связана существенная информационная асимметрия. Наряду с этим государство нередко становится собственником естественных монополий. Предполагается, что государственные органы, в отличие от частных собственников, склонны действовать в интересах потребителей, пренебрегая выгодами, которые могли бы получить, эксплуатируя провалы рынка. В каждом конкретном случае эффективность национализации, разумеется, зависит от того, насколько данное предположение оправдывается на практике.

Наконец, в ряде случаев действенными инструментами, позволяющими блокировать последствия информационной асимметрии, являются разнообразные виды государственного контроля за производством и сбытом таких товаров и услуг.

Не только асимметричное распределение, но и недостаток информации у всех потенциальных участников сделок порождает неэффективность. Отсутствие достаточной информации может блокировать взаимодействие, результатом чего становится неполнота рынков, которая наиболее наглядно проявляется в финансовой сфере. В самом деле, идеальная модель функционирования рыночной экономики предполагает, что существуют рынки для всего, что имеет экономическую ценность. В частности, максимально эффективное функционирование рынка капитала теоретически возможно при наличии рынков всех будущих благ и страхования от всех видов риска. На практике действительно функционируют фьючерсные рынки, но на них обращаются лишь отдельные товары и ценные бумаги, причем сроки, на которые заключаются сделки, ограничены. Эти рынки отнюдь не являются всеохватывающими и совершенными, поскольку долгосрочные изменения не поддаются надежному прогнозированию.

Государство не в состоянии полностью преодолеть общий недостаток информации. Однако оно способно распределять риски между гражданами в такой степени, которая недоступна частным инвесторам. Это достигается, например, когда средства, принудительно собранные в форме налогов, используются для страхования вкладов или финансирования крупных сверхдолгосрочных проектов. Перспективы успеха подобных проектов зачастую недостаточно ясны, чтобы реализовывать их исключительно на базе частной инициативы. Однако проект может иметь критическое значение для желательных структурных сдвигов в экономике. Финансирование (или софинансирование) проекта со стороны государства, разумеется, не гарантирует его успешности; экономический смысл этой меры – принудительно расширить круг инвесторов, сделав множество налогоплательщиков причастными как к потенциальным выгодам, так и к рискам потерь.

При наличии внешних эффектов (экстерналий) часть выгод или издержек, связанных с конкретным видом деятельности или фактором производства, достается посторонним лицам. Внешние эффекты возникают, когда на значение функции полезности индивида или производственной функции предприятия непосредственно влияет производственное или потребительское поведение других лиц или организаций.

При отрицательных экстерналиях индивид или фирма перекладывает на других часть издержек. Наиболее очевидный пример – загрязнение природной среды предприятиями и транспортными средствами, что представляет собой внешние издержки, поскольку снижает благосостояние окружающих. Если имеет место отрицательный внешний эффект, порождающее его производство товаров или услуг осуществляется, при прочих равных условиях, в объемах, превышающих оптимальный уровень.

При положительных экстерналиях посторонние лица бесплатно получают некоторые выгоды. Например, если человеку сделана профилактическая прививка от инфекционного заболевания, вероятность заболеть снижается не только для него лично, но и для тех, с кем он контактирует. Производство чистых общественных благ – это, по сути, предельный случай деятельности, генерирующей позитивные экстерналии. Если бы сферы, в которых складываются позитивные экстерналии, развивались исключительно под влиянием рынка, имело бы место недопроизводство соответствующих товаров и услуг по сравнению с оптимальным уровнем.

Известно, что неэффективность, порождаемая экстерналиями, могла бы, в принципе, преодолеваться на основе добровольных соглашений между заинтересованными сторонами. Однако для этого требуется предельно четкая спецификация прав собственности и отсутствие трансакционных издержек по соответствующим сделкам. Поскольку в действительности трансакционные издержки зачастую очень высоки, рынки, способные обеспечивать интернализацию внешних эффектов, формируются довольно редко. Собственно говоря, само наличие внешнего эффекта свидетельствует об отсутствии подобного рынка.

Альтернативой рынку, как и в других случаях, выступают действия государства. В данном случае их назначение состоит в том, чтобы обеспечить интернализацию внешних эффектов, т.е. вменить соответствующие издержки и выгоды тем субъектам, которые их породили. Естественно, государство способно добиваться этого только с использованием присущего ему права принуждения. Закон может запрещать загрязнение окружающей среды, предусматривая штрафы и иные наказания для загрязнителей, либо вводить специальные налоги, за счет которых преодолеваются последствия загрязнения.

Те экономические блага, производство и потребление которых порождает наиболее значительные внешние эффекты, принято называть благами, обладающими особыми достоинствами, или социально значимыми благами. Таковы многие блага (услуги), создаваемые в сферах образования, культуры, здравоохранения. Поскольку положительное воздействие благ, обладающих особыми достоинствами, рассредоточивается среди членов общества, может быть оправданной общественная (государственная) поддержка производства таких благ, в частности, путем субсидирования потребления или предоставления налоговых льгот производителям.

Итак, когда речь идет о внешних эффектах, для преодоления провалов рынка широко используются не только регулятивные меры (например, запреты на загрязнение), но и меры финансовые, стимулирующие. Однако характер последних определяется особенностями государственных финансов, формируемых по большей части за счет налогов, т.е. установленных законом обязательных платежей.

Существенные провалы рынка возникают в связи с созданием общественных благ. Этот феномен подробнее рассматривается в гл. 3. Производство чистых общественных благ чаще всего обеспечивается государственным финансированием, которое во многих случаях сочетается с участием государства в производстве.

Меры, нацеленные на предотвращение негативных последствий провалов рынка, нередко принимают форму административных барьеров. Речь идет о таких требованиях, которые затрудняют вход на отдельные рынки и увеличивают издержки совершения сделок. Типичны, в частности, барьеры, призванные обеспечивать безопасность потребителей продукции или участников ее производства. Однако снижение рисков невозможно без издержек, и зачастую не все издержки удается заранее предвидеть. Кроме того, принудительное сужение поля возможностей ради уменьшения рисков нередко препятствует инновациям. Соответственно, то, что административный барьер небесполезен, – еще не основание его воздвигать или сохранять. Необходимо, как и всегда, когда речь идет о корректирующих воздействиях государства на рынок, сравнивать приобретения и потери. Однако если с созданием административного барьера связаны интересы государственного органа (например, заинтересованность в увеличении численности сотрудников, которые будут следить за соблюдением ограничений, не говоря уже об интересах коррупционного характера), этот непредвзятый поиск баланса затруднен.

Данный пример позволяет пояснить, какова типичная проблематика экономики общественного сектора в ее практических приложениях. Это оптимизация действий государства в условиях, когда можно найти убедительно звучащие аргументы в пользу разных по масштабам и формам вариантов его вмешательства. Чтобы решение не оказалось чрезмерно зависимым от интуитивных, подчас пристрастных суждений, необходимо моделировать последствия принятия каждого из вариантов. Кроме того, на этом примере удается уловить, что вмешательство государства не всегда ведет к Парето-улучшениям.

Экономика общественного сектора имеет дело по большей части с ситуациями, далекими от идеала. Если, приступая к изучению микроэкономики, студент входит в мир, который сначала выглядит гармоничным, лишь постепенно усложняясь и обнаруживая несовершенства, то экономика общественного сектора начинается с вопроса: как действовать в несовершенном мире? И прежде чем предлагать развернутый ответ на этот вопрос (чему посвящены последующие главы учебника), необходимо констатировать: любое действие государства подобно лекарству, которое необходимо рассматривать не только на предмет того, лечит ли оно диагностированную болезнь, но и на предмет возможных побочных последствий лечения. Если болезнь тяжела, приходится мириться с побочными последствиями, в других случаях лучше переносить болезнь, обходясь без лекарства.

Данный тезис принципиально важен потому, что рынок, полностью свободный от провалов, – скорее абстракция, полезная для развития теории и особенно для обучения, чем нечто часто встречающееся на практике. В самом деле, если, например, абсолютная монополизация рынка – относительно редкий феномен, то некоторая способность отдельных участников рынка влиять на цены (пусть временно и не очень значительно) – довольно распространенное явление. Равным образом, хотя ярко выраженные экстерналии встречаются отнюдь не повсеместно, но и абсолютное отсутствие внешних эффектов – скорее исключение, чем правило. То же можно сказать об абсолютно симметричной информированности покупателей и продавцов. Подходу, в соответствии с которым государству следует принудительно "исправлять" каждый провал рынка, соответствовало бы почти полное исчезновение того пространства, в котором относительно свободно действуют рыночные силы. Единственная возможность последовательно реализовать данный подход – это построение планового хозяйства. Однако попытки такого рода, предпринимавшиеся главным образом в середине XX в., показали, что плановое хозяйство существенно уступает в эффективности рыночному при всем несовершенстве последнего.

Итак, приступая к изучению экономики общественного сектора, исключительно важно усвоить одну из ключевых особенностей того, что в целом характерно для экономического образа мышления. Ему не очень свойственна постановка вопроса "что такое хорошо и что такое плохо". Гораздо привычнее для экономиста ставить и решать вопросы типа "насколько выше (или ниже) выгоды варианта А, по сравнению с выгодами варианта В", причем такого рода вопрос, как правило, рассматривается вместе с вопросом "насколько велики издержки перехода от А к В или наоборот". При этом ни один из доступных вариантов, как правило, не является идеальным. Тема провалов рынка позволяет подчеркнуть эту особенность, но иметь в виду ее необходимо и при изучении всех последующих тем.