Пространственное (территориальное) планирование
Под пространственным (или территориальным) планированием принято понимать совокупность действий, связанных с подготовкой решений по размещению населения, разных видов деятельности и объектов на территориях различного масштаба – от поселений и их частей до групп стран или регионов. В странах Европы чаще применяется термин "пространственное планирование", в России с тем же значением более распространен термин "территориальное планирование". Для деятельности, направленной на принятие решений по пространственному развитию в пределах городов и иных поселений, применяется чаще термин "градостроительное планирование", для решений по трансформации ландшафтов – "ландшафтное планирование". Градостроительное и ландшафтное планирование являются разделами пространственного планирования. В качестве сложной организованной совместной деятельности разных уровней власти и специалистов множества профессий пространственное планирование существует всего около столетия, однако пространственные решения в той или иной форме готовились людьми и существенно раньше.
Уже за несколько тысячелетий до новой эры началу строительства значительных сооружений (укреплений, дорог, дворцов, храмов, плотин), размещению городских кварталов для различных сословий, выделению полей для обработки или пастбищ нередко предшествовало принятие осознанных решений, вытекающих из актуальных задач (питание, оборона, внешние связи, комфорт, условия для строительства) и оценки ландшафтов. Учитывались, как правило, характер возможных опасностей, влияние водных систем, ветров, качество почв и пастбищ. Большей частью населенные пункты концентрировались по берегам рек и морей, что обеспечивало торговые и политические связи. Иногда города основывались одновременно с разметкой сельской местности[1].
В античную эпоху древнегреческий архитектор и градостроитель Гипподам, оставшийся в истории как основопо
ложник градостроительного планирования, создал проекты городов Милета и Пирея (V в. до н.э.) с регулярной прямоугольной планировкой (рис. 11.3), которая потом часто использовалась и в греческих, и в римских городах, а также в гораздо более поздние времена в разных городах и странах. В Древнем Риме использовались городские планы, относящиеся и к оборонным сооружениям, и к гражданским объектам, расположение которых определялось законом. В центре города находился форум с городскими службами, окруженный компактной прямоугольной сетью улиц и защитными стенами. Кварталы (инсулы) имели, как правило, стандартные площади и делились на участки.
С образованием крупных централизованных государств важнейшие решения но пространственной организации перешли к государственному руководству: правительствам стран, губернаторам с их аппаратом для управления крупными территориальными единицами и мэрам или старостам на уровне городов и поселений либо их частей. Появлялись государственные акты, регламентирующие градострои-
Рис. 11.3. Регулярный план Милета около 470 г. до н.э.[2]
тельство. Принятый Испанией для американских колоний в 1573 г. "Закон об Индиях", устанавливал прямоугольную сеть улиц и местоположение важных зданий. После сильного пожара в Лондоне в 1666 г. был принят городской акт о минимальной ширине улиц. Система, принятая в Амстердаме в XVII в., являла образец успешного градостроительного регулирования значительного масштаба. Она предписывала размещение общественных зданий, улиц, каналов, частных зданий, а также системы оплаты прокладки и благоустройства улиц и дренажа. В Англии уже в XVI в., а позже в Пруссии и Германии издавались законы, ограничивающие в городах застройку новых территорий, не обеспеченных дорогами и водопроводом.
Эпоха промышленной революции во второй половине XVIII в. началась в Англии, затем в других странах Европы и в США. Динамизм перемен, развитие и активизация торговли стимулировали отношение к постройкам не как к устойчивым элементам городов, но как к заменимым структурам. Распространилась практика распродажи земли, находящейся в общественной собственности, что усиливало влияние интересов частного сектора и ослабляло централизованный контроль развития городских и пригородных территорий. Началась заметная деградация городской среды (транспортные заторы, трущобы, антисанитария), что сделало жизнь низших классов невыносимой, угрожающей качеству жизни прочих сословий. В середине XIX в. Париж, Вена, Берлин, Рим, многие другие европейские столицы были центрами революционных событий, итогом которых стало более заметное влияние интересов среднего класса на решения властей. Полная свобода действий частного предприятия стала ограничиваться государством, устанавливавшим строительное регулирование и взявшего на себя общественные работы.
В России до XVI–XVII вв. местоположение городов чаще всего определялось верховной княжеской либо царской властью в связи с оборонными целями: таковы были города- крепости Москва, Ростов, Ярославль, Кострома, Суздаль, Переславль-Залесский, Нижний Новгород, Курск и многие другие. Геометрически правильное очертание некоторых городов того времени, расположение крепостных ворот и башен, монастырей дают основания предполагать наличие предварительного планировочного проектирования, осуществлявшегося в Москве для исполнения на местах. О том же свидетельствует преобладавшая прямоугольная планировка в сибирских городах, строившихся в XVI в. по "государевым указам" в короткие сроки (Тобольск, Тюмень).
Наделение землей происходило за счет их раздачи князем или государем за службу, участки, как правило, не имели точных границ. В середине XVI в., согласно эдикту Ивана Грозного о размежевании земель, начались перепланировки с целью разделения частных и государственных земель, их налогообложения, приведения в порядок сети улиц. В дальнейшем усилия по четкому разделению земельных владений с изъятием "излишков" ("генеральное межевание") предпринимались Петром I и Екатериной II, но работы шли чрезвычайно медленно и были завершены лишь в середине XIX в. (рис. 11.4).
Рис. 11.4. Фрагмент плана генерального межевания Шуйского уезда 1796 г.[3]
В 1709 г. в Санкт-Петербурге была основана первая Комиссия строений, ставшая органом государственного проектирования и строительного контроля. Указы Петра I о "красных линиях"[4], противопожарном разуплотнении застройки, развитии каменного строительства, распоряжения о широком применении зеленых насаждений и строительстве набережных играли роль строительных правил для нового типа города европейского образца. Была сформирована строительная полиция, следившая за соблюдением правил и следованием образцовым проектам. В результате 34-летней деятельности Комиссии строений (1762–1796) новые планы получили 416 из 497 городов.
Существенным этапом в российском градостроительстве стала систематическая работа над планом развития Санкт- Петербурга при Петре I с участием Жана-Батиста Леблона, Петра Михайловича Еропкина и др. (рис. 11.5), включавшим как комбинацию прямоугольной и лучевой планировки, так и комплекс связанных мероприятий по преобразованию ландшафта (берега Невы, каналы и подсыпки на Васильевском острове) и регулированию характера застройки (размещение основных общественных зданий, фасады по "красным линиям" улиц, каменные строения и пр.). К концу XVIII в. близкие по составу планы (прототипы современных генеральных планов) были разработаны для сотен городов, в том числе Архангельска, Твери, Костромы, Ярославля, Нижнего Новгорода, Тулы, а также для новых городов – торговых и опорных пунктов на юге страны: Одессы, Севастополя, Херсона, Мариуполя и др.
Рис. 11.5. Проект генерального плана Санкт-Петербурга 1717 г., предложенный Ж.-Б Леблоном[5]
Генеральные или комплексные платя развития городских территорий, рассчитанные на долгосрочный период, начали распространяться в Европе и США с середины XIX в., когда заметно ускорился рост городов. К наиболее известным ранним образцам относятся план обновления Парижа (план Османа) 1860 г. и генеральный план Чикаго 1892 г. С тех пор генеральные планы стали применяться и совершенствоваться во многих странах мира.
Состав генерального плана города (пример)
Положение о территориальном планировании (текстовая часть)
1. Общие положения.
2. Цели и задачи территориального планирования.
2.1. Цели территориального планирования.
2.2. Задачи территориального планирования.
3. Перечень основных мероприятий по территориальному планированию.
3.1. Мероприятия по развитию функционально-планировочной структуры.
3.2. Мероприятия но развитию и размещению объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения.
Карты, чертежи, схемы
1. Основной чертеж (план развития территорий).
2. Опорный план (существующее положение).
3. Комплексная оценка территории.
4. Плотность населения.
5. Природный каркас.
6. Окружающая среда.
7. Градостроительный каркас.
8. Схема городских магистралей.
9. Зонирование территории.
10. Внешний транспорт.
11. Схема водоотведения.
12. Схема электроснабжения.
13. Схема газоснабжения.
14. Схема дренажных систем.
15. Схема развития оползневых процессов.
16. Схема глубин залегания грунтовых вод.
17. Схема экономического риска от подтопления.
План реализации генерального плана
1. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки.
2. Сроки подготовки документации но планировке территории для размещения объектов капитального строительства.
3. Сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения.
4. Финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.
Планы районов и региональные планы для территорий, существенно выходящих за пределы отдельных городов, распространилось по втором и третьем десятилетии XX в., когда в связи с притоком населения в города и развитием транспорта стали активно развиваться взаимосвязанные группы поселений, как правило, тяготеющих к тому или иному крупному промышленному центру – гак называемые агломерации или конурбации. Первые планы такого масштаба были сделаны в 1920-е гг. в Англии (районная планировка Донкастера), в Германии (районная планировка Рура), затем были разработаны проекты планировки пригородных зон Парижа, Лондона, Копенгагена, план Большого Нью-Йорка, охватывающий территорию в 1500 кв. км с населением более 10 млн чел. и др.
Детальные правила землепользования и застройки[6] на уровне города или муниципальной территории, впервые принятые в 1916 г. в Нью-Йорке, затем с различными местными особенностями распространившиеся в городах США и других стран, решали следующие основные задачи: исключить такое соседство видов использования земельных участков и параметров застройки, которое может приводить к снижению качества среды (например, при соседстве жилья с промышленными предприятиями, кварталов высотного строительства с малоэтажным жильем, дорогого и дешевого жилья и пр.), а также минимизировать процедуры, с помощью которых застройщик имеет возможность оперативно узнать, как допускается использовать тот или иной земельный участок до его приобретения.
Сложность принятия крупномасштабных пространственных решений требует привлечения множества специалистов и в той или иной форме общественного участия. Признано, что широкое общественное участие тем эффективнее, чем меньше масштаб рассматриваемого пространственного решения, когда участникам обсуждения хорошо знакома сложившаяся ситуация и она заметно затрагивает их интересы (район города, максимум город в целом). Крупномасштабные проекты (для групп поселений, районов, стран и пр.) также принято публиковать до их утверждения, но на таком уровне более важным, как правило, признается мнение специалистов разного профиля.
Современное пространственное планирование за счет оптимизации решений по размещению различных объектов с учетом интересов различных сторон (властей, бизнеса, жителей) и долгосрочности проектов дает существенный позитивный эффект для экономики, социальной сферы и качества среды в целом.
Результаты пространственного планирования
(Европейская экономическая комиссия, 2008 г.)
Экономические результаты:
– бо́льшая стабильность и предсказуемость инвестиций;
– размещение объектов, направленное на экономическое развитие (с учетом всех коммуникаций и размещения трудовых ресурсов);
– формирование среды, приемлемой для инвестиций в строительство.
Социальные результаты:
– комплексный учет интересов отдельных сообществ и территорий;
– учет факторов транспортной и пешеходной доступности различных объектов;
– оптимизация использования территорий.
Результаты, связанные с качеством среды:
– своевременное обновление объектов инфраструктуры;
– более эффективное использование территорий;
– обеспечение условий для рекреации;
– сохранение природных и культурных ценностей;
– учет возможных природных и техногенных рисков;
– эффективное использование различных транспортных средств (как альтернативы индивидуальным автомобилям);
– установка на минимизацию энергетических расходов.
Существенно, что принятие генеральных планов позволяет вводить местные правила землепользования и застройки, заметно улучшающие ситуацию для принятия решений об инвестициях в недвижимость и при прочих равных условиях повышающие рыночную стоимость недвижимости.
В XX в. все большее внимание стало уделяться охране и организации природных территорий. К концу 1990-х гг. в Германии было выделено более 5 тыс. таких объектов, в Англии – чуть более 1 тыс., в США – около 2 тыс.
Охрана природных территорий
Стремление сохранить ценные природные территории имеет глубокие исторические корни. Закон о защите дикой природы был принят в Шри- Ланке еще в III в. до н.э. Первые известные упоминания о природоохранном статусе территории (ныне Национальный парк Ишкель (Тунис)) относятся к XIII в., когда правящая тогда в Арабском халифате династия запретила в окрестностях озера охоту. В Средние века европейская знать заботилась о сохранении продуктивности своих охотничьих угодий, для чего выделялись особые участки, где с целью воспроизводства дичи временно запрещалась любая охота. В XIX в. стали распространяться различные виды охраняемых природных территорий, например национальные парки и заповедники.
В связи с нарастанием экологических проблем Международная комиссия по окружающей среде и развитию (МКОСР) в 1987 г. уделила основное внимание необходимости устойчивого развития, при котором "удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности". Эта формулировка понятия "устойчивое развитие" стала использоваться в качестве базовой для пространственного планирования во многих странах. В 2002 г. ЕС были выдвинуты развернутые предложения в области природоохранного законодательства, в том числе направленные на охрану городской среды, вод, воздуха и на использование в соответствующих целях рычагов воздействия на рынок.
В 2004–2006 гг. для некоторых стран ЕС были разработаны планировочные документы национального масштаба, направленные на полицентрическое развитие территорий. Цель состояла в том, чтобы от доминирования немногих городов (как правило, столиц) перейти к более уравновешенным и удобным для экономики стран системам.
Осознание всеобщей взаимозависимости, связанной с влиянием роста мирового, особенно городского населения, расходования невозобновляемых ресурсов и климатических изменений на условия жизни во всем мире, привело к активизации международного взаимодействия в пространственном планировании силами ООН, ЕС, Всемирного банка, международных ассоциаций по развитию, отдельных регионов, региональных банков, отдельных стран и их институтов. Особое место в этом взаимодействии занимает техническая и финансовая помощь странам со слаборазвитыми экономиками и системами пространственного планирования. Основные программы помощи таким странам направлены на гарантии устойчивости глобальных экосистем с учетом вероятных рисков, практикуется также помощь, направленная на решение региональных и локальных проблем планирования. Помимо установок на сокращение энергозатрат и эмиссии парниковых газов, меняется и принципиальный подход к пространственному планированию: оно должно строиться на гибких сценариях, допускающих различные варианты изменения внешних условий.
Одной из наиболее трудноразрешимых проблем пространственного планирования для большинства стран до настоящего времени остается проблема сегрегации[7] по уровню доходов и (или) этническим отличиям, во многом обусловливаемая миграцией из более отсталых стран в развитые и активным перемещением сельского населения в города. В наименее развитых странах в городах широко распространены незаконные поселения иммигрантов (без юридически оформленных прав). В разных городах мира используются программы и стратегии, направленные на снижение сегрегации, в том числе связанной с социальным жильем, районами трущоб и незаконными поселениями.
Сложность проблем пространственного планирования, разнообразие интересов и целей привели к разработке в качестве базы для пространственного планирования стратегических планов.
Современное пространственное планирование невозможно без качественного информационного обеспечения в части существующей и проектной организации пространства: характеристик рельефа, качества грунтов, растительности, водных объектов, дорог, границ земельных участков с описанием прав на них, характеристик строений и пр. С 1960-х гг. в Канаде, а затем и в других странах стали развиваться географические информационные системы (ГИС), предназначенные для сбора, хранения, анализа и графической визуализации пространственных данных и связанной с ними информации о представленных в ГИС объектах.