Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Мы должны стать рабами законов, чтобы стать свободными.

Цицерон

Прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

В юридической теории и практике многогранной деятельности прокуратуры постоянно уделялось повышенное внимание. Она осуществляется, как гласит Закон о прокуратуре, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 п. 2).

Все это в равной мере относится и к прокурорскому надзору за ОРД, по которому, к сожалению, крайне мало специальных исследований и соответствующей литературы.

Сейчас законодатель определяет такой надзор как составную часть надзора наряду со следствием и дознанием. Однако надзор за ОРД имеет существенную специфику. Во-первых, это различные сферы правовой деятельности: процессуальная и непроцессуальная, регулируемые различными федеральными законами, во-вторых, несовпадающий объем и специфика содержания задач, стоящих перед поднадзорными органами. Эти и другие обстоятельства дают основание поддержать мнение некоторых научных и практических работников о необходимости выделения надзора за ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора^[1].

В правовые основания прокурорского надзора за ОРД, помимо указанного Закона о прокуратуре, следует включить Закон об ОРД (ст. 21), УПК РФ (ст. 37) и подзаконные нормативные акты: приказ Генерального прокурора РФ от 27.02.2009 № 55 "О внесении изменений в Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.12.2007 № 207 “Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности”", совместные указания Генерального прокурора РФ и МВД России о совершенствовании деятельности в борьбе с преступностью и другие нормативные правовые акты, а также постановления Пленумов Верховного Суда РФ, касающиеся вопросов, связанных с применением положений Конституции РФ.

Прокурорский надзор за ОРД должен обеспечить:

– законные гарантии соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телеграфных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;

– соблюдение прав и законных интересов юридических лиц;

– соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

– установленные законом запреты при осуществлении ОРД;

– законность при проведении ОРМ, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом;

– принятие должностными лицами решений о представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органу дознания и суду.

Наряду с обеспечением законности деятельность уполномоченного прокурора должна способствовать выполнению оперативно-розыскных задач. Она предполагает его активное участие с сотрудниками оперативных подразделений в анализе и оценке оперативно-розыскной информации, и определение возможности ее реализации для возбуждения уголовного дела, использования в доказывании, в привлечении к такому анализу следователя, а в дальнейшем – оказание содействия в их взаимодействии. Указанные направления прокурорского надзора за ОРД формируют предмет и пределы надзора.

В предмет надзора входит: соблюдение прав человека и гражданина: правовые основания и условия проведения ОРМ; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина обеспечивается выполнением предписаний Конституции РФ и требований норм Закона об ОРД и, прежде всего, положений ст. 5 данного Закона "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД". В частности, органам (должностным лицам), осуществляющим ОРД, запрещено разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, которые стали известными в процессе проведения ОРМ, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Уполномоченный прокурор по надзору за ОРД в соответствии с законодательством России обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда. Особого прокурорского внимания требует исполнение органами предписаний закона об организации ОРД, правовых оснований и условий проведения ОРМ.

При осуществлении надзорных мероприятий необходима проверка законности, обоснованности и соблюдения установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроки и порядок их ведения. Прокурорский надзор предусматривает и проверку соблюдения обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативнослужебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы. При этом следует иметь в виду, что правовая норма Закона об ОРД дает лишь общие установки по организации заведения дел оперативного учета: определяет цель (собирание и систематизация сведений, проверки и оценки результатов ОРД и принятие на их основе соответствующих решений), общие основания прекращения (решение задач, предусмотренных ст. 2) и декларирует положение о том, что "факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина" (ч. 3 ст. 10 Закона об ОРД). Имеется отдельное указание о том, что перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД.

Здесь следует обратить внимание на имеющиеся суждения, преимущественно в среде ученых и практических сотрудников в области ОРД, о том, что прокурорский надзор должен распространяться только на сферы, регулируемые законом, но не подзаконными нормативными актами, изданными органами, уполномоченными осуществлять ОРД^[2]. Сомневаясь в таком подходе, назовем лишь одну причину, по которой невозможно принять данное суждение к практической реализации по укреплению законности в ОРД. Многие нормы Закона об ОРД, например, которую мы только что привели (ст. 10), имеют лишь установочный характер, а их подробные разъяснения содержатся в подзаконных ведомственных нормативных правовых актах открытого или секретного содержания, которые комментируют норму и определяют порядок ее исполнения. Об этом, например, также свидетельствует уже анализируемый нами межведомственный приказ, объявляющий Инструкцию о порядке представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд. Без анализа требований данного подзаконного нормативного акта и добытых оперативно-розыскных сведений практически невозможно проверить соблюдение правовых оснований и условий применения ОРМ, т.е. законности полученных результатов ОРД.

В этой связи никаких сомнений не должна вызывать вполне правомерная установка о том, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, должны представлять им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ.

Примечательно, что но разрешению данной проблемы имеет существенное значение совместно принятое указание Генеральной прокуратуры № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29.09.2008 "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”", в котором подтверждена необходимость передачи оперативно-розыскных документов и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ. При этом оговаривается, что "незаконный отказ от исполнения требований уполномоченного прокурора влечет за собой привлечение виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности".

Проверка представленных материалов осуществляется на предмет соответствия ОРМ целям и задачам ОРД, недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде. Обращается внимание на наличие полномочий лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решение о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, соблюдение определенного законом перечня ОРД и их проведения, направления результатов ОРД в следственные органы и суд.

Особой проверке подвергается наличие оснований для проведения ОРМ и, прежде всего, тех, которые ограничивают конституционные права человека и на которые разрешения выдаются судом. Здесь существуют определенные проблемы, которые должны быть разрешены в соответствии с законом и наличием полномочий у надзирающего прокурора. В ситуации, когда он не усматривает веских (достаточных) оснований для получения разрешения суда на то или иное ОРМ, ограничивающее конституционное право человека, он не может препятствовать органу обратиться с ходатайством в суд за получением разрешения, но в то же время обязан отреагировать на факт неправомерности, па его взгляд, такого обращения. Это может быть в форме мотивированного протеста руководителю органа, от имени которого вынесено постановление с просьбой дать разрешение. Такой подход вполне правомерен, так как все действия и решения органа, осуществляющего ОРД, и его сотрудников входят в предмет надзора. Соответствующее представление он может направить и непосредственно в суд. Разумеется, оно не предрешает вывод судьи, но является дополнительной информацией для более объективной оценки материалов, лежащих в основе ходатайства органа.

Законность судебных решений не входит в предмет прокурорского надзора, ибо это противоречило бы положениям Конституции РФ о самостоятельности судебной власти и независимости судей (ст. 10, 20 Конституции РФ). Решение суда вне процессуальной деятельности по вопросам, связанным с ОРД, обжалованию не подлежит.

Прокурорский надзор направлен на соблюдение органом срока действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения ОРМ, ограничивающего конституционные права человека, и своевременности уведомления судьи органом, осуществляющим ОРД, о проведении без разрешении судьи ОРМ в определенных законом случаях, не терпящих отлагательств (ч. 3 ст. 8 Закона об ОРД), а также проверки наличия оснований для проведения таких ОРМ в экстренном режиме.

В случае обращения к судье за получением разрешения в течение 48 часов с момента начала ОРМ без его разрешения, и если судья признает незаконным его проведение и не дает разрешения, то надзирающий за ОРД прокурор обязан провести проверку для установления обстоятельств нарушения конституционных прав человека, в отношении которого проводилось соответствующее ОРМ.

Полномочия прокурора определяются совокупностью его прав и обязанностей, которые ему необходимы для осуществления своих функций. Полномочия прокурора, как правило, носят властный характер. Они устанавливаются только законодательными актами и не могут быть дополнены иными.

При проверках законности ОРМ, проводимых на основании поручения следователя руководителем следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя или определения судьи по уголовным делам, находящимся в их производстве, необходимо руководствоваться положениями ст. 219 УПК РФ "Обязанность осуществления уголовного преследования", и в каждом отдельном случае рассматривать необходимость проведения дополнительных ОРМ на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.

При наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях или недостатках при проведении ОРМ по отдельным поручениям, надзирающий прокурор, наряду с актами прокурорского реагирования, правомочен направлять руководителям органов, осуществляющих ОРД, требования и поручения в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования.

Здесь у него полномочия властно-распорядительного характера, так как сотрудники органа выполняют поручения участников уголовного судопроизводства, и, в соответствии с указаниями УПК РФ, требования, поручения и запросы указанных субъектов, предъявленные в пределах их полномочий, установленных законом, "обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами" (ч. 4 ст. 21 УПК РФ).

Вместе с тем прокурор не вправе отстранить сотрудника оперативно-розыскного органа от выполнения ОРМ, так как это будет прямым вмешательством в организационно- распорядительную деятельность руководителей государственного органа и его подразделений. Вопросы организации и тактики ОРМ, применяемых при этом методах и средствах также не должны быть поднадзорными, так как они не регулируются законодательными и подзаконными предписаниями и в этом смысле не подпадают под определение прокурорского надзора за исполнением законодательства об ОРД.

Полагаем, что допущенные нарушения должностными лицами, в том числе и предписаний ведомственных нормативных актов, которые не влекут за собой нарушений предписаний конкретных норм закона, по сути, не являются нарушением законности.

В случае нарушения закона прокурор использует такие средства реагирования, как протест и представление. Могут быть иные, вплоть до постановки вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении правонарушителей. В своем представлении руководителю органа, осуществляющего ОРД, он может потребовать отстранить конкретного оперативного работника от участия в проведении ОРМ, но окончательное решение остается за руководителем соответствующего органа.

Действующий приказ Генерального прокурора РФ конкретизирует положения законов о полномочиях прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности^[3]. В данном нормативном правовом акте указанные правомочия дополняются обязанностями прокуроров. Так, в соответствии с и. 9 приказа установлено, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан: - ознакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ, а также иные документы, необходимые для осуществления надзора за ОРД. Материалы представляются прокурору при наличии у него соответствующей формы допуска и предъявлении им предписания, оформленного в установленном порядке. Оперативно-служебные материалы, находящиеся на исполнении сотрудников оперативных подразделений, и иные документы изучаются уполномоченным прокурором в установленном нормативными актами порядке ведения секретного делопроизводства, как правило, в помещениях органов, осуществляющих ОРД, отвечающих требованиям режима секретности. Пересылка таких материалов в прокуратуру производится по письменному запросу. Не подлежат представлению документы (подлинники, копии), исполненные лицами, оказывающими содействие органам на конфиденциальной основе, а также содержащие сведения о самих негласных сотрудниках;

– получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников оперативно-розыскных органов по поводу выявленных нарушений закона;

– предъявлять и давать письменные требования и поручения по делам оперативного учета и иным оперативно- служебным материалам об устранении нарушений закона;

– решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих ОРД, в том числе и о передаче результатов ОРД следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;

– ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) и о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов ОРД;

– решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей оперативно-розыскных органов;

– принимать решение о вынесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении ОРМ по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения ОРМ, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;

– при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

Вместе с тем существуют и некоторые законные пределы надзора за ОРД уполномоченным прокурором. Суть их в следующем.

1. Прокурорские мероприятия не должны подменять организационно-правовую деятельность руководителей органов, осуществляющих ОРД.

2. Проверка законности решений судьи но результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав человека при проведении ОРМ, а также законности и обоснованности возбуждения органом ходатайства перед судом о проведении соответствующих ОРМ не входит в предмет прокурорского надзора.

3. Сведения об организации и тактике, методах и средствах осуществления ОРД также не входят в предмет прокурорского надзора.

4. Оперативно-служебные документы (оперативные материалы) об осуществлении органами ФСБ России ОРМ в рамках контрразведывательной деятельности можно истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращения граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

5. В ходе надзорных мероприятий в СВР и в органе внешней разведки Минобороны России можно изучать только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности этих органов.

6. Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допустимо представлять уполномоченному прокурору только с письменного согласия этих лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокурору предоставлены полномочия пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении ОРД, принимать меры по их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлекать виновных должностных лиц и сотрудников к установленной законом ответственности.

В случаях незаконного отказа от выполнения требований уполномоченного прокурора, в зависимости от обстоятельств, следует рассматривать это как невыполнение требований или воспрепятствование его законной деятельности.

Особенности организации прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД, во многом обусловлены спецификой деятельности оперативных подразделений, входящих в состав различных органов (ст. 13 Закона об ОРД), и спецификой предмета надзора.

Приказом Генерального прокурора РФ установлено, что заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора РФ в федеральных округах, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур наделяются правом от имени Генерального прокурора назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Закона об ОРД. Одновременно руководители прокуратур определяют лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД. Указанные лица к моменту назначения на должность в установленном порядке оформляют допуск к совершенно секретным сведениям.

Разумеется, это должны быть прокуроры высокой квалификации, профессионально подготовленные к работе с органами, осуществляющими ОРД. Руководители этих органов уведомляются (получают копию приказа) об уполномоченных прокурорах и лицах, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД.

На руководителей органов прокуратуры возлагается обязанность создать необходимые условия, отвечающие требованиям защиты от разглашения сведений, содержащихся в представленных прокурору оперативно-служебных документах. Уполномоченные прокуроры, в свою очередь, несут персональную ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

В соответствии с Инструкцией по организации делопроизводства по документам ОРД в органах прокуратуры определяется номенклатура дел, порядок делопроизводства: прием, регистрация, прохождение документов и документирование (составление документов, формирование их в дела и надзорные производства). Ответственность за состояние делопроизводства в органах прокуратуры несут их руководители.

Организация исполнения Закона об ОРД проводится:

1. По обращениям граждан, юридических и должностных лип.

2. В плановом порядке. Планирование – одна из наиболее существенных, важных и одновременно сложных элементов организации надзорной деятельности. При планировании необходимо учитывать следующие факторы:

– состояние преступности на территории обслуживания поднадзорным органом, осуществляющим ОРД (динамика, структура, криминологическая характеристика привлеченных к уголовной ответственности лиц, криминогенные факторы и др.);

– состояние законности в сфере ОРД в исходный момент;

– уровень латентной преступности;

– установленные факты укрытия преступлений от учета, нарушения нормативного порядка приема, учета, регистрации и проверки поступивших в органы, осуществляющие ОРД, сообщений о преступлениях;

– полученная информация в результате изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях, о ненадлежащем реагировании и исполнении поручений следователя, руководителя следственного органа или определения суда. Формируемые планы должны носить конкретный характер с учетом особенностей деятельности оперативных подразделений: уголовного розыска, по борьбе с организованной и коррумпированной преступностью, по борьбе с экономической и налоговой преступностью и пр. План должен быть целеустремленным, а желаемые результаты плановой надзорной работы прогнозироваться с учетом выявленных сильных и слабых сторон деятельности оперативно-розыскного органа.

3. По указанию вышестоящего прокурора.

4. В других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске подозреваемых и обвиняемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

В организации работы по надзору за ОРД предусмотрен и учет работы уполномоченных прокуроров. Документами первичного учета служат журналы учета, надзорные производства, а также дела (наряды), формируемые по видам документов ОРД, материалы непосредственных проверок, акты прокурорского реагирования и иные документы.

Система первичного учета ориентирована на ведение его как в прокуратурах районного звена, так и в аппаратах прокуратур субъектов Федерации, военных, транспортных и иных специализированных прокуратур (на правах областных), в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ.

Едиными для всех звеньев органов прокуратуры являются книга учета работы прокурора по надзору за исполнением Закона об ОРД и статистическая карточка на жалобу.

Итоги работы отражаются в полугодовом и годовом (нарастающим итогом) отчетах прокуроров, осуществляющих надзор за ОРД.

За организацией надзора за ОРД, составлением отчета о работе по надзору осуществляется контроль со стороны начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесен надзор за ОРД, прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров. В их же обязанность входит систематический анализ материалов проверок и оказание подчиненным прокурорам необходимой помощи, организация регулярных проверок делопроизводства, соблюдение режима секретности по работе с оперативно-розыскными документами в подразделениях и органах прокуратуры.

Руководство и контроль за работой прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур по надзору за ОРД осуществляют управления Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесен надзор за ОРД.