Прокурорский надзор, иные полномочия органов и должностных лиц прокуратуры Российской Федерации

Основной функцией органов прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурорский надзор - это осуществляемая от имени Российской Федерации деятельность органов и должностных лиц прокуратуры по обеспечению соблюдения Конституции РФ и исполнения законов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, негосударственными организациями, их должностными лицами, а также по установлению соответствия законам правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами, путем выявления и своевременного устранения нарушений законов, привлечения виновных к ответственности.

Прокуратура РФ отделена от других ветвей государственной власти, а прокурорский надзор существенно отличается от других видов социально значимой деятельности.

Прокурорский надзор распространяется на все без исключения государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные объединения, а также на деятельность должностных лиц. При этом прокурор не вправе вмешиваться в управленческую, экономическую и иную внутреннюю деятельность. Прокурор не наделен административными полномочиями и не может давать указания о том, каким образом следует осуществлять руководство, какие приказы издавать, кого принимать на работу или увольнять с работы и т.п. Однако при обнаружении нарушений закона прокурор имеет право и обязан использовать в полном объеме меры прокурорского реагирования.

Основными целями прокурорского надзора являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" закреплены следующие отрасли прокурорского надзора.

1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих организаций, а также за соответствием законом издаваемых ими правовых актов.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, что требует принятия мер прокурорского реагирования.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах их нарушений; требовать от руководителей и других должностных лиц представления документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок и ревизий; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При реализации своих надзорных полномочий прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; принимает иные меры, предусмотренные действующим законодательством.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При этом прокурор проверяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок регистрации и разрешения сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения предварительного расследования, а также законность решений органов и должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими данную деятельность, реализуют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. В структуре Генпрокуратуры РФ и нижестоящих прокуратур формируются специальные подразделения, а при невозможности их создания (например, в районных прокуратурах) данную деятельность прокурор поручает осуществлять специально уполномоченному сотруднику.

По требованиям указанных прокуроров или иных уполномоченных должностных лиц прокуратуры руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-разыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-разыскных мероприятий.

При этом сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, которые оказывают содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия этих лиц.

Прокуроры обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных им документах и материалах.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

При обнаружении нарушений закона, допущенных дознавателями, прокурор своим постановлением отменяет незаконное или необоснованное постановление данного должностного лица. Также прокурор вправе требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

Для дознавателя такое требование является обязательным. Если же несогласие с требованиями прокурора выразил следователь или руководитель следственного органа, то они вправе его не выполнять, мотивируя свое несогласие. Но прокурор имеет возможность обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа с тем же требованием. В случае прохождения всей вертикали следственных органов прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого но данному вопросу будет окончательным.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. В рамках данной разновидности надзора прокурор проверяет вынесенные судебными приставами-исполнителями постановления на предмет их соответствия действующему законодательству, а также законность действий судебных приставов-исполнителей и приставов но обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Особое внимание прокурор уделяет соблюдению законов судебным приставом-исполнителем при осуществлении мер принудительного исполнения (обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализацию; обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц; изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе, и др.). При обнаружении нарушений прокурор принимает меры реагирования.

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предмет такого надзора составляют: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных действующим законодательством прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и .лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

При этом прокурор вправе: посещать в любое время поднадзорные органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, а также с оперативными материалами; требовать от администрации создания надлежащих условий содержания, обеспечивающих права лиц, проверять соответствие действующему законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений; требовать объяснений от должностных лиц; вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях.

По результатам проверок прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, которые были наложены с нарушением закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Наряду с надзором органы и должностные лица прокуратуры действуют по следующим направлениям.

1. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

В ст. 37 УПК РФ указано, что прокурор является должностным лицом, которое не только надзирает за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, но и осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства.

Уголовное преследование в досудебном производстве по уголовным делам выражается в том, что прокурор дает дознавателю письменные указания о направлении расследования, проведении следственных действий, дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве ряда следственных действий (например, обыск в жилище, выемка в жилище) и об избрании ряда мер пресечения (заключение под стражу, залог, домашний арест).

Если уголовное дело расследует следователь, то прокурор в досудебном производстве уголовное преследование не осуществляет, а реализует лишь свои надзорные полномочия.

В ходе судебного разбирательства прокурор или по его поручению иное должностное лицо прокуратуры выступает в качестве государственного обвинителя.

2. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов федеральной таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения деятельности указанных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утверждено Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью").

Координационная деятельность правоохранительных органов осуществляется по следующим направлениям:

- совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

- выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

- разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;

- подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью высшим должностным лицам государства, органам государственной власти и органам местного самоуправления;

- обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

- разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

- обобщение практики выполнения международных договоров РФ и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка предложений;

- изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Формы координации деятельности правоохранительных органов:

- проведение координационных совещаний правоохранительных органов;

- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

- совместные выезды в регионы;

- проведение совместных целевых мероприятий;

- издание совместных нормативных правовых актов;

- разработка и утверждение согласованных планов и др. 3. Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования.

В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе:

- возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

- приносить протест на постановление но делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

Прокурор должен быть извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

При осуществлении надзора за соблюдением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления данного документа. Если за административное правонарушение возможен административный арест или административное выдворение, то постановление передается судье немедленно после его вынесения.

Административное расследование проводится в случаях, когда требуется производство экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных затрат времени. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. По результатам административного расследования прокурор составляет протокол об административном правонарушении либо выносит постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

4. Участие прокуроров в рассмотрении дел судами, вынесение протестов на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

В рамках реализации данного направления деятельности прокуроры принимают участие в рассмотрении судами гражданских и уголовных дел.

Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором, если лицо по состоянию здоровья, возрасту, неспособности и по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.

Прокурор, который обратился в суд с заявлением, обладает всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

Прокурор также вступает в уже начавшийся процесс и даст заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, и в ряде иных случаев.

При несогласии с решением суда но гражданскому делу прокурор обращается с представлением в вышестоящий судебный орган.

В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

- с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти или местного самоуправления, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований;

- иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти и органов местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых имеется доля участия Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется правами и несет обязанности истца. Но при этом отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

При несогласии с решением арбитражного суда прокурор вправе обратиться в вышестоящий арбитражный суд с представлением.

В ходе судебного разбирательства по уголовному делу прокурор или иное должностное лицо органа прокуратуры, действующее по поручению прокурора, имеет статус государственного обвинителя.

В соответствии со ст. 246 УПК РФ государственный обвинитель: представляет доказательства и участвует в их исследовании; излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства; высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.

Если государственный обвинитель или вышестоящий прокурор не согласен с приговором суда, то он вправе обращаться с представлением в вышестоящие судебные органы, а также участвовать в судебных заседаниях судов апелляционной, кассационной и надзорной инстанций.

5. Участие прокуратуры РФ в правотворческой деятельности.

Генпрокуратура РФ обладает правом законодательной инициативы. Данное право реализуется путем обращения в законодательный орган с предложением о принятии нового закона, отмене или изменении действующих законов.

Иные органы прокуратуры, научно-исследовательские и образовательные учреждения могут обращаться в Генпрокуратуру РФ с обоснованием предложений о внесении изменений в действующее законодательство.

6. Выпуск Генпрокуратурой РФ специальных изданий.

В этих изданиях распространяется положительный опыт работы органов прокуратуры, обсуждаются вопросы их оптимального функционирования. К числу таких изданий, например, относится журнал "Законность".