Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Избирательные права граждан впервые стали предметом судебной защиты в 1938 г. в связи с утверждением инструкции Наркомюста СССР, которая предусматривала право обращения в судебные органы с жалобами на неправильности в списках избирателей. Позднее ГПК РСФСР 1964 г. воспроизвел соответствующую главу – "Жалобы на неправильности в списках избирателей", посредством которой предполагалось разрешать конфликты, касающиеся невключения избирателя в списки, искажения фамилии, имени, отчества избирателя и др. Однако по вполне понятным причинам данная глава длительное время практически не применялась, и только в начале 1990-х гг. в судах появились подобные правовые коллизии, число которых сегодня постоянно возрастает, в особенности в периоды избирательных кампаний. В известной степени это было обусловлено изменением социально-политической обстановки в стране, а также принятием новой законодательной базы[1]. Так, Федеральным законом от 06.12.1994 № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (ныне утратил силу) разрешалось обжаловать любые нарушения избирательных прав, а не только относящиеся к неправильностям в списках избирателей, исходя из чего гл. 23 ГПК РСФСР 1964 г. претерпела изменения и приобрела другое наименование – "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". И все же отдельные положения названной главы были признаны неконституционными. В частности, в Постановлении КС РФ от 25.12.2001 № 17-П отмечено, что проверяемая глава в некоторых статьях не согласовалась с Конституцией, поскольку исключала возможность обжалования в кассационном порядке судебных решений по делам о нарушениях избирательных прав граждан, не связанным с оспариванием результатов выборов или референдумов.
При обсуждении и принятии нового ГПК законодатель попытался учесть ранее обнаруженные дефекты правового регулирования в области как активных, так и пассивных избирательных правоотношений. Кроме того, следует помнить, что процессуальные нормы частного характера содержатся также в Федеральных законах от 26.11.1996 № 138-ΦЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления", от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и др.
Специфика указанных нормативных правовых актов предопределяет разнообразие споров, появляющихся при реализации избирательных прав и обязанностей, что требует их классификации. В зависимости от того, избирает или избирается гражданин, споры бывают о защите активного и пассивного избирательного права. Споры могут возникать на различных стадиях развития избирательной процедуры, например в момент формирования избирательных округов, составления списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, проведения предвыборной агитации и т.д. (Л. В. Туманова). По субъектному составу споры могут затрагивать субъективные избирательные права тех или иных граждан, избирательных объединений, политических партий, либо речь может идти о защите неопределенного круга лиц, которые участвуют в избирательной кампании[2]. Об этом свидетельствует и ст. 259 ГПК, в соответствии с которой правом обращения в суд с заявлениями о защите избирательных прав и права на участие в референдуме обладают многочисленные субъекты.
1. С таким заявлением вправе обратиться в суд избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан.
2. ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума.
3. С заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также в случаях, установленных федеральным законом, – прокурор.
4. С заявлением о расформировании избирательной комиссии, а равно комиссии референдума вправе обратиться лица, установленные федеральным законом. В частности, согласно ст. 31 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ комиссия может быть расформирована судом в случаях:
– нарушения ею избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;
– неисполнения ею решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района;
– невыполнения ею обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией.
Заявление о расформировании ЦИК РФ может подать группа численностью не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
С аналогичным требованием о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ в суд вправе обратиться группа численностью не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, либо группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ.
С заявлением в суд общей юрисдикции о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного)
органа государственной власти этого субъекта РФ либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ.
Наконец, с заявлением о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этого органа, либо ЦИК РФ, либо избирательная комиссия субъекта РФ, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения – также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.
5. В суд в связи с необходимостью отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума с соответствующим заявлением полномочны обратиться: при проведении референдума Российской Федерации – ЦИК РФ; при проведении референдума субъекта РФ – избирательная комиссия субъекта РФ; при проведении местного референдума – избирательная комиссия муниципального образования.
Согласно разъяснению, которое дано в постановлении Пленума ВС РФ от 31.03.2011 № 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подсудность дел по первой инстанции такова:
1) районными судами рассматриваются и разрешаются дела:
– об оспаривании действий или бездействия (за исключением бездействия в форме уклонения от принятия решения) ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
– об оспаривании решений, действий (бездействия) избирательных комиссий муниципального образования, а также окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных и участковых избирательных комиссий;
– об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов при проведении муниципальных выборов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, иной группы участников такого референдума;
– о расформировании избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных избирательных комиссий, а также участковых избирательных комиссий;
– об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
– о назначении местного референдума;
2) к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов отнесены дела:
– об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
– об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, иной группы участников такого референдума;
– о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
– об определении срока назначения выборов депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ;
– об определении срока назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, а также об установлении порядка их назначения;
3) ВС РФ рассматриваются дела:
– об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
– об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, об отмене регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
– о прекращении деятельности инициативной агитационной группы, инициативной группы по проведению референдума РФ;
– о расформировании ЦИК РФ.
Мировые судьи не вправе рассматривать дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации по правилам гл. 23 и 26 ГПК как не отнесенные законом к их подсудности. Вместе с тем к подсудности мировых судей отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, связанных с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также процедуры проведения выборов и референдумов. Исключение составляют дела названной категории, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, которые подсудны судьям районных судов.
В законе наблюдается корреляция специфики сроков обращения в суд и видов избирательных споров.
В целом заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме либо избирательных прав или права на участие в референдуме заявителя.
Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. При этом указанный процессуальный срок восстановлению в судебном порядке не подлежит. А заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) подается в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.
В свою очередь, заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, референдум, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума. Заявление о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. При проведении повторного голосования заявление в суд о расформировании участковой комиссии может быть также подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования.
После опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов выборов или референдума.
Установление жестких пресекательных сроков обращения в орган правосудия объясняется тем, что обращение в суд по делам, возникающим из избирательных отношений, зачастую ставит под угрозу само проведение выборов (референдума), что активно используется участниками избирательных кампаний и является одним из распространенных элементов предвыборных политтехнологий, а это, в свою очередь, создает нестабильность государственной власти (местного самоуправления) и дополнительные затраты бюджетных средств (А. С. Набока).
Судебная практика (позиция ВС РФ): В удовлетворении заявления о признании незаконными постановлений избирательных комиссий отказано, поскольку жалоба подана заявителем в суд по истечении установленного законом пресекательного срока на обжалование постановлений (определение ВС РФ от 29.02.2012 № 26-Γ12–2).
Сроки рассмотрения заявлений судом также различны.
В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. В случае если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.
Истечение сроков не влечет за собой прекращение производства по делу, возбужденному по заявлению, и не препятствует судам, включая суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, разрешить данное дело по существу.
Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования – немедленно. Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение двух месяцев со дня его поступления в суд. Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом первой инстанции не позднее чем за пять дней до дня голосования.
Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума выносится не позднее чем за три дня до дня голосования; по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума – не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума – не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд.
Процессуальный порядок рассмотрения дел следующий. Заявление рассматривается судом с обязательным участием заявителя, представителя надлежащих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Суд не ограничен правилами допустимости средств доказывания при исследовании доказательственных материалов.
Неявка в суд перечисленных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению по существу правового спора.
В ходе изучения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению иска (в ст. 260.1 ГПК для данной категории коллизий употребляется термин "иск", что нельзя признать корректным, поскольку иск не является надлежащим средством правовой защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, по крайней мере, до тех пор, пока законодатель не воплотил в жизнь концепцию публичных или административных исков) не могут быть:
– наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;
– запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.
Дела о расформировании различных комиссий рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей. В этом случае суд извещает избирательную комиссию, комиссию референдума о принятии к рассмотрению заявления о расформировании данной комиссии.
Результатом производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан является судебное решение, которым орган правосудия при обоснованности заявления обязывает удовлетворить требования заявителя или иным путем восстановить в полном объеме его нарушенные права либо (если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) вполне законно) отказывает в удовлетворении предъявленных требований.
Другими словами, по своему содержанию итоговые судебные правоприменительные акты могут быть различными. В одних решениях суд, исходя из собственного усмотрения, самостоятельно формулирует то или иное действие, подлежащее совершению, в других – резолютивная часть предопределяется нормой федерального закона. Например, согласно Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ суд соответствующего уровня, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения федерального закона. В случае если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума, суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-Φ3 предписывает, что в судебном решении о назначении даты выборов должны быть указаны:
– основания для назначения даты выборов, избирательная комиссия, которая должна ее назначить, и срок, в течение которого должна быть назначена дата выборов;
– нормативный правовой акт, на базе которого будут проводиться выборы;
– в случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан избирать и быть избранными в представительный орган местного самоуправления – срок полномочий и число депутатов представительного органа местного самоуправления;
– в случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан избирать должностное лицо местного самоуправления и быть избранными должностным лицом местного самоуправления – наименование выборной должности местного самоуправления, предусмотренной уставом муниципального образования, и срок полномочий лица, замещающего эту должность;
– орган местного самоуправления или глава муниципального образования либо в соответствии с уставом муниципального образования иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, определенным судом. В случае отсутствия правомочных органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, указанным судом, возлагается на исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Реализуя собственные полномочия при вынесении судебного решения, орган правосудия, тем не менее, не должен вторгаться в компетенцию тех учреждений, на которые возложены определенные функции в связи с проведением избирательной кампании.
Апелляционная жалоба на решение суда, частная жалоба на определение суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вынесенные в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования, подаются в сокращенный срок, а именно в течение пяти дней со дня принятия судом решения (определения). При этом в ч. 3 ст. 261 ГПК ничего не говорится об окончательной форме итогового правоприменительного судебного акта, хотя в ст. 321 ГПК о ней упоминается. По всей видимости, срок обращения с апелляционной жалобой начинает свое течение не со дня принятия решения судом в окончательной форме, а с момента оглашения его резолютивной части, иначе гражданское судопроизводство затягивается и может выйти за пределы временных границ избирательного процесса (КС РФ в своем Постановлении от 25.12.2001 № 17-П специально отмечал, что применительно к решениям, выносимым непосредственно перед голосованием или в день голосования, общий порядок вступления судебных решений в законную силу – по истечении срока, предусмотренного на подачу кассационной жалобы, или после рассмотрения дела вышестоящим судом, или после нового рассмотрения – приводил бы к неоправданному затягиванию избирательного процесса, несоблюдению законодательно установленных сроков проведения последовательных избирательных действий, в своей совокупности гарантирующих осуществление народовластия и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления).
Судебное решение, вступившее в законную силу, направляется руководителю надлежащего органа государственной власти или местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации в сроки, установленные судом. При неисполнении судебных директив без уважительных причин к этим субъектам применяются определенные меры ответственности (ч. 2 ст. 206 ГПК).
Комплексный анализ действующего законодательства свидетельствует об отсутствии специальных норм о вступлении в законную силу немедленно решений, затрагивающих избирательные права граждан[3]. Между тем наличествуют судебные решения, подлежащие немедленному исполнению, что не одно и то же, например о включении гражданина в список избирателей, участников референдума, о назначении даты выборов (ст. 211 ГПК). Также по просьбе заявителя орган правосудия вправе обратить любое решение к немедленному исполнению (ст. 212 ГПК). Вместе с тем нужно помнить, что согласно ч. 4 ст. 260.1 ГПК решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) не может быть немедленно исполнено.