Производство по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении
Известно, что страны континентальной Европы в связи с интеграционными и миграционными процессами активно используют в рамках шенгенских договоренностей процедуру реадмиссии, позволяющую государствам осуществлять передачу или прием друг другу граждан и лиц без гражданства, которые не соответствуют либо перестали соответствовать условиям въезда, пребывания или проживания на территории запрашивающей стороны. Обычно в силу условий заключаемых двусторонних и многосторонних международных соглашений под указанную процедуру подпадают следующие лица:
– незаконно въехавшие на территорию страны;
– законно въехавшие на территорию страны, но оставшиеся вне заранее установленных сроков (например, по причине истечения срока действия визы);
– законно въехавшие и оставшиеся на территории страны, но не имеющие законных оснований для длительного проживания (в частности, в связи с отказом в продлении "вида на жительство").
В контексте сказанного в европейском законодательстве повсеместно выделяют активную реадмиссию, означающую, что страна выступает запрашивающим государством, и пассивную реадмиссию, в случае если страна является запрашиваемым государством. В зависимости от зафиксированных сроков и механизмов реадмиссии ее подразделяют на ускоренную (упрощенную) и ординарную.
В отечественном законодательстве новшества, посвященные вопросам реадмиссии, которая выделяется скорее не как национальный, а как международный техникоправовой прием, стали разрабатываться и вводиться в действие примерно с середины 1990-х гг. Так, согласно общим положениям Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Россию иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории страны, не допускается, за исключением случая, если указанные субъекты передаются иностранным государством России в соответствии с международным договором о реадмиссии.
При реадмиссии иностранный гражданин или лицо без гражданства осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд на ее территорию на основании решения о реадмиссии федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, а если это предусмотрено международным договором, также по проездному документу для целей реадмиссии без истребования визы.
Таким образом, реадмиссия представляет собой передачу иностранного гражданина или лица без гражданства Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международньим договором о реадмиссии либо прием Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, передаваемого иностранным государством Российской Федерации по аналогичному международному договору.
В настоящее время Россией заключено свыше 10 международных договоров о реадмиссии, в том числе одноименное Соглашение с Европейским сообществом от 25.05.2006. Почти все они предусматривают, что ходатайство о реадмиссии в компетентный орган запрашиваемого государства направляется, если лицо перестает отвечать определенным условиям въезда, пребывания или проживания на территории страны. При отсутствии подобного договора, который, как правило, обладает обратной силой, иностранный гражданин или лицо без гражданства, не имеющие законных оснований для пребывания (проживания) в России, подлежат депортации, которую следует отличать от административного выдворения (ст. 3.10 КоАП). Отсюда важно разграничивать указанные юридические формы возвращения иностранного гражданина или лица без гражданства в государство его гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания.
В первую очередь отметим, что общим для названных форм является то, что все они реализуются уполномоченными должностными лицами в пределах предоставленных им полномочий посредством административного инструментария и управленческого воздействия как ответная реакция государства на явное или же латентное нарушение национального миграционного законодательства. Одновременно депортация, административное выдворение и реадмиссия существенно разнятся.
|
Депортация |
Реадмиссия |
|
– Применяется при игнорировании иностранным гражданином или лицом без гражданства объявленного требования покинуть территорию РФ вследствие сокращения срока пребывания в стране, аннулирования разрешения на временное пребывание (проживание), отказа в признании беженцем, вынесения решения о нежелательности пребывания (проживания); – при утрате или прекращении законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в стране |
– Не связана с предъявлением требования иностранному гражданину или лицу без гражданства покинуть территорию РФ; – может осуществляться в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства прибыли в Россию |
|
Административное выдворение |
Реадмиссия |
|
– Вид административного наказания; – назначается исключительно судом; – возможно обжалование; – осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания; – о факте административного выдворения сообщается в дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства |
– Видом административного наказания не является; – первичное решение о реадмиссии принимается во внесудебном порядке органами ФМС России; – может осуществляться в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства прибыли в Россию; – лица, подпадающие под реадмиссии), содержатся отдельно от лиц, в отношении которых принято решение об административном выдворении |
Итак, для того чтобы подвергнуть иностранного гражданина или лицо без гражданства процедуре реадмиссии, необходимы два условия, а именно: наличие международного договора и отсутствие законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации. В силу ст. 32.2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин, подлежащий передаче Россией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии, и иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства на основании международного договора, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в России, могут быть временно размещены в специальном учреждении федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, предназначенном для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии.
Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по решению руководителя федерального органа либо руководителя соответствующего территориального органа. В целях продления этого срока органы ФМС обязаны направить имеющиеся материалы и надлежащее заявление в районный суд для принятия решения, в противном случае по истечении 48 часов лицо должно быть освобождено из специального учреждения.
Во исполнение указанного Закона Правительством РФ было принято постановление от 15.07.2009 № 555 "Об утверждении Положения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы", подчеркивающее, что временное размещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, на срок свыше 48 часов в специальных учреждениях претворяется в жизнь исключительно по судебному решению.
В связи с изложенным выше в 2010 г. в ГПК была введена гл. 26.1, регулирующая процессуальный порядок размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок свыше 48 часов. Эта глава расположена законодателем в подразд. III ГПК, который отвечает за разрешение дел, возникающих из публичных правоотношений, а не в подразд. IV ГПК, содержащем процедуру рассмотрения некоторых близких по своей правовой природе дел (например, о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании).
Объектом по исследуемым делам выступает:
– разрешение о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении;
– разрешение о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении.
Субъектом обращения за надлежащим судебным разрешением выступает территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные и контрольные функции по надзору и оказанию государственных услуг миграционного характера (федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции), который вправе подать заявление в суд по месту нахождения специального учреждения, куда помещен иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии. Интересно, что в отличие от постановления Правительства РФ от 15.07.2009 № 555 в процессуальном законе речь идет только об иностранных гражданах, а о лицах без гражданства умалчивается, как, впрочем, и в ст. 32.2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Срок подачи заявления в суд о временном размещении составляет 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение; заявления о продлении срока пребывания – не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания.
В отличие от всех остальных дел, возникающих из публичных правоотношений, по делам о временном размещении (продлении срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении не допускается отказывать в принятии заявления, оставлять его без движения либо возвращать заявителю, поскольку в ч. 3 ст. 261.2 ГПК подчеркивается, что дело должно быть возбуждено незамедлительно. Одновременно судья продлевает срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения такого заявления. При этом суд в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела самостоятельно может истребовать у участников судопроизводства необходимые документы и материалы.
Процессуальный порядок рассмотрения дел следующий. Заявление о временном размещении (продлении срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении судья рассматривает без выезда на место в течение пяти дней со дня возбуждения производства. Дело подлежит рассмотрению и разрешению судом с обязательным участием прокурора, представителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии. В результате принимается решение о временном размещении (продлении срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении либо в удовлетворении заявленных требований отказывается.
В первом случае решение органа правосудия будет являться основанием для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на необходимый для осуществления его реадмиссии срок или продления срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. К сожалению, ни материальный, ни процессуальный закон не определяет, что понимается под "необходимым для осуществления реадмиссии сроком", а также кто именно его устанавливает (ч. 2 ст. 261.4 ГПК).
С точки зрения практики с учетом положения ст. 4.6 КоАП предельный срок содержания иностранного гражданина в специальном учреждении может составлять до одного года, что не снимает с законодателя обязанности определить в нормативных правовых актах предельный период времени пребывания лиц в специальных учреждениях по решению суда, принимая во внимание, что реадмиссия видом административного наказания не является.
Одновременно нужно помнить, что согласно Директиве Европейского парламента от 18.06.2008 по вопросам возвращения граждан, незаконно пребывающих на территории страны, общий срок содержания мигрантов с неурегулированным правовым статусом в специализированных учреждениях до момента возвращения лица в государство его гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания не должен превышать 6 месяцев, но исходя из конкретных обстоятельств срок может продляться судом еще до 12 месяцев.
Судебная практика (позиция ЕСПЧ): Следует учитывать, что ЕСПЧ указал, что перемещение иностранного гражданина без учета семейных прав и законных интересов не соответствует ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в этом случае перемещаемое лицо лишается права на совместное проживание со своей семьей, члены которой являются гражданами Российской Федерации (Постановление ЕСПЧ от 11.02.2010 "Закаев и Сафанова против Российской Федерации" (Zakayev and Safanova v. Russia)).