Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части
Длительное время граждане не имели права обращаться в суд с требованием о проверке нормативных правовых актов вне связи с разрешением конкретного дела.
Принятие в 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина, а также в 1993 г. Конституции создало правовую почву для осуществления судами общей юрисдикции абстрактного нормоконтроля. Вслед за этим в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 было пояснено, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие, сообразно этому суды при разрешении дел вправе оценивать ОГЛАВЛЕНИЕ закона или иного нормативного акта, а равно во всех необходимых случаях применять Конституцию в качестве акта прямого действия. И только если присутствует неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции примененный или подлежащий применению по отдельной коллизии закон, суд может обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ.
Исходя из этого судебные органы, несмотря на отсутствие в ГПК РСФСР 1964 г. специальной главы, посвященной делам об оспаривании нормативных правовых актов, рассматривали их в рамках такого вида гражданского судопроизводства, как административное. В этой связи В. М. Жуйков до принятия нового ГПК отмечал, что любое заинтересованное лицо вправе непосредственно оспорить нормативный акт субъекта РФ (включая его конституцию, устав, закон) в суде общей юрисдикции, поскольку рассмотрение дел об их оспаривании не является исключительно компетенцией Конституционного Суда РФ.
Противоречия практического характера возникли после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", в котором подчеркивалось, что суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции федерального закона или закона субъекта РФ, не полномочен применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Вместе с тем отмечалось, что Основной Закон не исключает возможности осуществления судами абстрактного нормоконтроля, но такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом с тем, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами; правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел; субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов; обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам.
Баланс правового пространства стал восстанавливаться после вынесения Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации", которое частично сняло возникшие противоречия, поскольку в нем указывалось, что суды общей юрисдикции не должны признавать закон субъекта РФ недействительным, т.е. утрачивающим свое юридическое предназначение, но они могут признать нормативный правовой акт недействующим, т.е. не подлежащим применению.
В настоящий момент законодатель не издал какого- либо федерального конституционного закона, который бы регламентировал вопросы, относящиеся к осуществлению судами общей юрисдикции абстрактного нормоконтроля[1], но наличествует "ординарный" кодифицированный акт – ГПК, гл. 24 которого описывает производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.
Выделяют опосредованный и непосредственный способы оспаривания нормативных актов. Опосредованное оспаривание в отличие от непосредственного, в котором исследуются вопросы права, преломляется через призму спора заинтересованного лица с другими лицами о защите субъективных прав и сводится к разрешению коллизий между нормативными актами при синхронном урегулировании спора о праве (Ю. А. Попова).
Объектом оспаривания служит нормативный правовой акт, под которым в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[2].
Необходимо учитывать, что иногда законодатель детализирует понимание нормативного правового акта. В частности, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разъясняется, что под муниципальным правовым актом нужно подразумевать решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
К субъектам, которые могут обратиться в суд, относятся граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица нарушаются их собственные права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и другими нормативными актами. Следовательно, заявления, исходящие от субъектов, права и свободы которых очевидно не затрагиваются нормативным правовым актом, не должны приниматься к производству судом (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). Во всех остальных случаях, как разъяснил Конституционный Суд РФ в Определении от 13.10.2009 № 1071-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Иванова Петра Ивановича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации “О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов” и пунктом 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", при поступлении в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта суд не вправе своим определением отказать в принятии такого заявления со ссылкой на то, что оспариваемый акт не нарушает права, свободы и законные интересы заявителя, – вопрос о нарушении нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов гражданина, организации должен решаться непосредственно в судебном заседании при разрешении гражданского дела по существу; иное являлось бы отступлением от принципов равенства всех перед законом и судом, осуществления судопроизводства на основе состязательности, равноправия сторон и ограничением права на судебную защиту.
Прокурору по этому основанию отказать в принятии заявления о признании акта противоречащим закону полностью или в части нельзя, поскольку он обращается в суд в пределах своей компетенции и в защиту интересов иных лиц, обосновав предварительно, в чем именно состоит нарушение, так как он наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями заявителя, что правильно подчеркивается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 с учетом ч. 5 ст. 251 ГПК.
В связи с этим весьма непоследовательно выглядит п. 7 того же постановления, где разъясняется, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность.
Действительно, ст. 251 ГПК отдельно о подобной обязанности не упоминает и не может упоминать, поскольку прокурор наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями заявителя, в частности теми, которые содержаться в ч. 3 ст. 131 ГПК. В данной части прямо сказано, что при подаче исковых заявлений (заявлений) прокурор должен сообщить суду, чьи права и законные интересы нарушены нормативным актом, в чем конкретно заключаются интересы, какое право нарушено, а также сослаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
По нашему мнению, правом на обращение в суд в порядке гл. 24 ГПК в защиту чужих интересов обладают органы государственной власти и местного самоуправления, но лишь в случаях, указанных законодателем. И хотя в ГПК об этом прямо не говорится, подобный вывод следует из ст. 46 ГПК, а также Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ΦЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Помимо этого, заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону в суд вправе подать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ и его высшее должностное лицо, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятым и опубликованным актом нарушена их компетенция. При этом под нарушением компетенции необходимо подразумевать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые согласно закону должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми данными лицами, а не иными.
Заявления об оспаривании нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ и других федеральных органов государственной власти, затрагивающего права, свободы и законные интересы граждан и организаций, подсудны Верховному Суду РФ (и. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК). Если речь идет о надлежащих актах государственных органов власти субъектов РФ, то дела рассматриваются по первой инстанции республиканским, краевым, областным и приравненным к ним судом (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК). В остальных случаях заявления подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти и местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативных правовой акт (ст. 24 ГПК).
Нужно иметь в виду, что в судах общей юрисдикции не подлежат рассмотрению заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ[3] (ч. 2 ст. 125 Конституции), а равно юридические казусы, подведомственные арбитражным судам. В последнем случае предметом судебной защиты заявителя служит право или интерес, лежащие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК). Кроме того, суд отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение органа правосудия, которым проверена законность оспариваемого нормативного акта (ч. 8 ст. 251 ГПК).
Одновременно нужно учитывать и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48, в котором дополнительно подчеркивается, что судья обязан отказать в принятии заявления, если: оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц; оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта). Однако заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.
Заявление заинтересованных лиц должно отвечать всем требованиям, предъявляемым к форме искового заявления, и содержать дополнительно: данные о наименовании органа государственной власти и местного самоуправления или должностного лица, постановивших акт; наименование акта и дату принятия; сведения о том, какие именно права и свободы гражданина или неопределенного круга субъектов подверглись нарушению. В качестве приложения должна наличествовать копия оспариваемого акта с указанием того, когда и каким СМИ он был опубликован. Кроме того, согласно подп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц установлена оплата государственной пошлины: для физических лиц – 200 руб.; для организаций – 3 тыс. руб.
Обращение в суд с заявлением не приостанавливает действия нормативного правового акта. Как разъясняется в Определении Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 244-0, из положений п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220, ч. 3 ст. 247 ГПК во взаимосвязи с ч. 7 ст. 251 ГПК, согласно которой подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта, не следует, что сама по себе утрата силы таким нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, является безусловным основанием для прекращения производства по делу.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 поясняет: если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК).
После возбуждения гражданского судопроизводства суд извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, при этом заявление должно быть рассмотрено в течение месяца, а Верховным Судом РФ – в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. Относительно работников прокуратуры нужно заметить, что они на практике обращаются с надлежащими заявлениями и в пользу, например, муниципальных образований. В этом случае, как разъяснил Верховный Суд РФ, привлечения последних в процесс не требуется, поскольку прокурор тем самым осуществляет надзор за корреляцией нормативных правовых актов федеральному законодательству исходя из собственной компетенции.
С этим согласились далеко не все специалисты в области гражданского процессуального права. Такой ответ представляется неудовлетворительным Г. Л. Осокиной в силу того, что он абсолютно игнорирует принципиальное различие двух процессуальных форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве и противоречит ч. 1 ст. 45 и ч. 5 ст. 251, ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК.
В зависимости от обстоятельств суд вправе разрешить правовую коллизию в отсутствие кого-либо из заинтересованных субъектов, иначе происходит отложение производства по делу, а на неявившихся должностных лиц возлагается штраф.
Отказ лица, обратившегося в суд, от собственного требования не влечет за собой, как в исковом производстве, прекращение всей процессуальной деятельности. В свою очередь, признание указанного требования органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом для суда необязательно, поскольку задача судьи заключается не столько в разрешении возникшего юридического конфликта, сколько в осуществлении публичного нормоконтроля. Кроме того, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 разъясняется, что, поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.
В судебном разбирательстве суд должен занимать активную позицию, оценивать и выявлять все основания, по которым оспариваемый акт может быть признан противоречащим законодательству (Е. Е. Уксусова). Если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части не согласуется с федеральным законом либо другим нормативным правовым актом, которые имеют бо́льшую юридическую силу, то это ведет к признанию его недействующим[4] (а не недействительным) со дня принятия или иного времени обозначенного судом (см. Определение Верховного Суда РФ от 05.06.2012 № АПЛ 12-289), что должно быть обоснованно в мотивировочной части решения (ч. 2 ст. 253 ГПК)[5].
Решение о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК). Подобное решение или сообщение о нем публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован утративший силу нормативный правовой акт; если же печатное издание прекратило свое существование, то решение воспроизводится в ином печатном издании, в котором публикуются соответствующие акты органа государственной власти и местного самоуправления или должностного лица. Вместе с тем в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 поясняется, что в соответствии со ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.
Нормативный правовой акт, который признан судом недействующим, не должен кем-либо исполняться, а судебное решение не может быть преодолено повторным принятием тождественного акта. В то же время к недостаткам ст. 253 ГПК следует отнести отсутствие упоминания о том, должны ли органы государственной власти, местного самоуправления или конкретные должностные лица, принявшие признанный судом недействующим нормативный акт, привести его в согласие с законодательством.
В этой связи А. Т. Боннер справедливо пишет, что вывод о наличии у соответствующего субъекта такого рода обязанности вытекает из систематического и логического толкования законодательства. В частности, на основании ч. 3 ст. 253 ГПК нормативный правовой акт или его части, признанные судом недействующими, утрачивают силу. Это последствие распространяется и на другие нормативные правовые акты, которые основаны на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводят его ОГЛАВЛЕНИЕ.
Более того, нужно учитывать, что в последнее время законодатель значительно усилил ответственность органов местного самоуправления и государственной власти, а равно их должностных лиц за неисполнение судебного решения, которым тот или иной нормативный правовой акт был признан недействующим полностью или в части. Так, согласно ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к муниципальным правовым актам относятся:
– устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
– нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
– правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В случае если судом будет установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе издать акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации при наличии вышеуказанных обстоятельств, если противоречия в нормативных правовых актах были установлены судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Согласно указанному Закону, если судом будет установлено, что законодательным (представительным) учреждением субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судебным актом срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе его распустить.
В отношении руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ Президент РФ при тех же условиях, что были названы выше, в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда выносит предупреждение данному должностному лицу. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает его от должности.