Лекция 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
В результате изучения данной главы студенты будут:
знать
• ОГЛАВЛЕНИЕ и специфику прохождения государственной службы;
• особенности прохождения государственной службы;
• квалификационные требования к 1ражданам, поступающим на гражданскую службу;
• специфику назначения лиц на государственную службу;
• взгляды и подходы к формированию кадрового резерва;
• особенности поступления на государственную службу по контракту;
• специфику присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий;
уметь
• определять ОГЛАВЛЕНИЕ и цель прохождения государственной службы;
• обобщать и систематизировать требования к лицам, поступающим на гражданскую службу;
• применять теоретические знания к ситуациям, связанным с аттестацией государственных служащих;
• давать самостоятельную оценку перспектив совершенствования системы профессионального развития гражданских служащих;
владеть
• методами определения содержания и этапов прохождения государственной службы;
• навыками системного анализа профессионального соответствия лиц, поступающих на гражданскую службу, квалификационным требованиям;
• основными подходами к решению проблемы повышения эффективности деятельности государственных служащих;
• навыками поиска информации, необходимой для анализа особенностей профессионального развития государственных служащих;
• знаниями относительно особенностей прохождения государственной службы.
Особенности прохождения государственной службы
Прохождение государственной службы является одним из важнейших элементов института государственной службы, поскольку именно благодаря ему практически реализуется основное ее назначение.
Для осознания сущности прохождения службы достаточно обоснованным следует считать толкование, согласно которому государственный служащий работает в системе разветвленной государственной организации, в государственном аппарате и различных государственных учреждениях, созданных с целью практического воплощения в жизнь задач, стоящих перед государством. Деятельность государственного служащего полностью определяется потребностями государственной организации, и поэтому служащий всегда действует по поручению государства и от сто имени.
Это означает, в частности, что государственный служащий, во-первых, работает на общий, публичный, а не на частный интерес, а во-вторых, он может и должен действовать в пределах полномочий, определенных конкретной должностью.
В современной научной литературе принято рассматривать прохождение службы как специфический вид общественно полезной деятельности, при которой служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, ОГЛАВЛЕНИЕ которых зависит как от вида службы, так и от вида организации, в которой она осуществляется.
Целью прохождения службы является выполнение соответствующих задач и функций государства. Это требует наделения лиц, проходящих службу, специальным правовым статусом – статусом государственного служащего.
Прохождение государственной службы следует рассматривать как систему, в которой выделяются пять составляющих ее этапов.
Первый этап – поступление на службу (сбор необходимой информации, заключение контракта и пр.).
Второй этап – присвоение специального звания и перемещение по службе.
Третий этап – перемещение по службе (с возможностью карьерного роста), аттестация, профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации.
Четвертый этап – применение в отношении служащего мер поощрения или взыскания.
Пятый этап – прекращение государственной службы.
Порядок поступления на государственную гражданскую службу определяется Федеральным законом Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"[1], а также нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса, за исключением следующих случаев:
– при заключении срочного служебного контракта;
– при назначении на должность гражданской службы гражданина, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Новые нормы, регулирующие порядок проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена отчасти воспроизводят, но вместе с тем существенно корректируют и дополняют аналогичные нормы ранее действовавшего законодательства о государственной службе.
Во-первых, установленные новым законодательством нормы регулируют порядок проведения конкурсного отбора, текущей оценки, аттестации и квалификационного экзамена как в федеральных государственных органах, так и в государственных органах субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, нормы, регулирующие порядок проведения конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов, отнесены только к одному виду государственной службы (к гражданской службе) и уточнены исходя из установленного статуса гражданской службы в системе видов государственной службы с учетом изменения классификации должностей гражданской службы замены квалификационных разрядов государственных служащих на классные чины государственных гражданских служащих.
В-третьих, несмотря на открытый список исключений, новое законодательство прямо устанавливает, что поступление на гражданскую службу, замещение вакантной должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Предусматривается также конкурсный порядок формирования кадрового резерва на гражданской службе.
В-четвертых, уточнена роль квалификационного экзамена (ранее – государственного квалификационного экзамена) в карьере гражданского служащего, в системе оценки его профессионального уровня. Порядок проведения квалификационного экзамена регулируется отдельным нормативным правовым актом.
В-пятых, предусмотрены текущая оценка деятельности гражданского служащего (годовые отчеты о профессиональной служебной деятельности) и учет результатов текущей оценки при проведении аттестации.
Тем самым создана правовая основа для формирования единой системы оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего: первичный конкурсный отбор – текущая оценка деятельности (годовой отчет) – аттестация – конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы (на включение в кадровый резерв) – квалификационный экзамен для присвоения классного чина.
Зарубежный опыт
Для определения направлений реализации норм законодательства Российской Федерации в сфере регламентации и оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих обратимся к опыту стран Европейского союза.
Оценивание деятельности государственных служащих должно происходить на основе принципов управления с ориентацией на достижение ожидаемых результатов (иногда его называют управлением деятельностью на основе ее результатов, performance management). Требования результативности, эффективности (подотчетность за расходы), прозрачности, справедливости (недискриминационности и равного отношения), профессионализма, объективности являются определяющими для проведения оценки деятельности государственных служащих в некоторых развитых странах.
Одной из целей налаживания эффективного управления деятельностью наос- нове ее результатов является улучшение управления деятельностью каждого государственного служащего. Это означает активное управление человеческими ресурсами с точки зрения времени, обсуждение результатов деятельности, обучение, наставничество и менторство, стимулирование и поощрение постоянного совершенствования.
Процедура оценивания считается мощным инструментом мотивирования работников. Обсуждение ожидаемых результатов деятельности, достижение взаимопонимания и согласия с работниками по поставленным перед ними задачам способствует мотивации работников на более успешную и результативную деятельность[2]. Именно поэтому важно совместно планировать и определять требования по результатам деятельности с применением справедливого и прозрачного способа оценивания деятельности.
Почти во всех странах Евросоюза государственные служащие работают на основе описания своих функций компетенций и/или соглашений, задач, целей деятельности, в связи с чем заинтересованы в адекватном оценивании достижения ожидаемых результатов, успехов или неудач на пути достижения целей.
Развитию преданности и ответственности на пути достижения необходимых целей способствуют следующие факторы:
– ожидание того, что цели будут достигнуты (ожидание успеха);
– вознаграждение за достижение целей;
– поддержка руководителем на пути достижения целей;
– значимость целей;
– описание конкретных целей;
– ограниченное количество целей (задач);
– детализация целей в процессе сотрудничества;
– привязка целей к требованиям работы[3].
Оценка результатов деятельности приобретает все большее значение в странах Европейского Союза как ключевой вопрос в процессе управления человеческими ресурсами. Она предусматривается в повестке дня каждого руководителя и рассматривается как важный инструмент стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих.
Изменения в процедуре оценивания отражают общие тенденции совершенствования управления: процедура оценивания становится все более децентрализованной, более прозрачной, четкой, гибкой, функциональной, менее формальной, что укрепляет ответственность руководителей всех уровней за управление человеческими ресурсами, в том числе за менторство, наставничество, развитие персонала[4]. Процедура демонстрирует изменение видения государственной службы и отношений между руководителями и подчиненными, отказ от иерархических моделей и обеспечение управления на основе сотрудничества.
Анализ специфики оценивания деятельности государственных служащих в странах Евросоюза позволяет отметить уменьшение количества характеристик, по которым осуществляется оценивание, придание меньшего значения рассмотрению личных качеств служащих (например, пунктуальности, социальным навыкам, умственным способностям) и характеристикам, приобретенным не на рабочем месте (образование или характер). Вместо этого внимание уделяется результатам деятельности по сравнению с запланированными в соответствии со стратегическими целями деятельности органа и ведомства в целом, а также уровню владения необходимыми компетенциями. При этом важно видеть общую картину, учитывать сложность деятельности, внешние и внутренние проблемы и потребности.
Установленные федеральным законодательством требования к порядку организации и проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов должны реализовывать общие подходы к решению проблемы повышения эффективности деятельности государственных органов, сформировавшиеся в рамках проведения административной реформы, бюджетной реформы и реформы государственной службы, отражающие в том числе успешный зарубежный опыт решения этих проблем.
К этим подходам относятся:
– внедрение механизмов управления по результатам деятельности, ориентация деятельности государственных органов на достижение конечных измеряемых результатов;
– ориентация деятельности государственных органов на интересы клиента – пользователя государственных услуг;
– найм и карьера на основании способностей и заслуг, вклада в результаты работы.
Цели, смысл и основное ОГЛАВЛЕНИЕ этих подходов должны быть учтены при реализации законодательства, регулирующего проведение конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.
В свою очередь, необходимость реализации этих подходов во многом определяет цели, смысл и основное ОГЛАВЛЕНИЕ конкурсных, аттестационных и экзаменационных процедур.
Конкурс на замещение должности проводится в два этапа. На первом этапе организатор конкурса публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе в периодическом официальном печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на предусмотренных действующим законодательством интернет-порталах.
Организатор конкурса в 30-дневный срок принимает от соискателей документы, подтверждающие их личность, профессиональное образование, стаж государственной службы, сведения о доходах и иную информацию, предоставление которой предусматривается действующим законодательством и условиями конкурса.
Предоставленные документы проверяются организатором конкурса на предмет правильности оформления документов. Проводится предварительная оценка соответствия претендента на замещение вакантной должности предъявляемым квалификационным требованиям.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается организатором после проверки достоверности сведений, предоставленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы. В случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации поступлению гражданина на государственную гражданскую службу, последний информируется в письменном виде организатором конкурса о причинах отказа в участии в конкурсе. Организатор конкурса не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса уведомляет граждан, допущенных к участию в конкурсе, о дате, месте и времени его проведения.
При проведении конкурса комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении государственной гражданской службы или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием таких методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, как тестирование и индивидуальное собеседование.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
По результатам голосования комиссия принимает одно из следующих решений:
– признать кандидата победителем конкурса и рекомендовать его для назначения на вакантную должность гражданской службы;
– считать кандидата не победившим в конкурсе;
– включить кандидата в кадровый резерв (при согласии соискателя).
Победитель конкурса определяется по результатам голосования при условии успешного прохождения им всех конкурсных процедур (тестирования, индивидуального собеседования). О результатах конкурса кандидаты уведомляются в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Информация о результатах конкурса размещается также на официальных интернет-порталах.
Конкурс не проводится:
– при назначении на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
– если эти должности замещаются на определенный срок полномочий;
– при замещении должностей категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. Конкурс не может проводиться и при предоставлении гражданскому служащему другой должности в предусмотренных законом случаях.
Прежде всего, это касается тех гражданских служащих, которые по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не могут исполнять должностные обязанности по замещаемой должности. Таким лицам должна быть предоставлена другая должность, соответствующая их квалификации и не противопоказанная им по состоянию здоровья. Очевидно, что замещение такой должности не может быть обусловлено процедурой прохождения конкурса. Кроме того, предоставление гражданскому служащему иной должности в том же или другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образования, стажа гражданской службы предусмотрено законом в случае ликвидации или реорганизации государственного органа, а также при сокращении должностей гражданской службы. Во всех этих случаях замещение соответствующей должности государственной гражданской службы осуществляется не на конкурсной основе.
Наконец, конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданина, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. По общему правилу кадровый резерв теперь формируется на конкурсной основе. Понятно, что при таком порядке формирования кадрового резерва нет необходимости в повторном проведении конкурса для замещения должности гражданской службы.
Кроме рассмотренных выше норм, императивно устанавливающих исключения из общей процедуры конкурсного отбора на замещение должности гражданской службы, законодатель устанавливает случаи, когда конкурс может не проводиться. Закон называет два таких случая:
– при назначении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
– при назначении на должности, которые относятся к группе младших должностей гражданской службы.
Зарубежный опыт
Для сравнения проанализируем особенности организации поступления на государственную службу на примере Канады.
По общему правилу полномочием приема на государственную службу наделена Комиссия гражданской службы. Комиссия может передать реализацию возложенных на нее обязанностей другим органам: так, 96% всех департаментов и ведомств наделены правом приема на работу лиц, имеющих статус государственного служащего[5].
Одним из главных методов отбора является сдача конкурсных экзаменов. Соискатель на основании специального уведомления Комиссии гражданской службы о предстоящих экзаменах подаст прошение о включении его в число конкурсантов. Уже на этой стадии Комиссия предварительно проверяет заявления. В ходе проверки изучаются данные, связанные с местом проживания соискателя, его образованием, стажем работы и т.д.
Основные требования в отношении уровня знаний и другие отборочные критерии ("квалификационные стандарты") определены актами Комиссии гражданской службы и обязательны для применения при проведении экзаменов.
После проведения экзаменов или других форм отбора соискателей Комиссия гражданской службы составляет список лиц, ранжированный в зависимости от того, насколько успешно они справлялись с испытаниями. Лицо, отвечающее за прием на работу в департаменте или ведомстве, может определить кандидата на должность.
Вместе с тем усмотрение этого лица ограничено правилом, в соответствии с которым вакансия должна быть в первую очередь предоставлена соискателю, получившему наивысший балл при отборе.
Анализ показывает общность в системе конкурсного отбора при поступлении лица на гражданскую службу в законодательстве России и законодательстве Канады.
Другим вариантом поступления на государственную службу является заключение контракта. Гражданин, поступивший на государственную службу, при заключении контракта о прохождении государственной службы и замещении должности государственной службы, так же как и государственный служащий при заключении контракта о замещении должности государственной службы, обязуется лично исполнять должностные обязанности в установленном порядке.
Правовое значение служебного контракта состоит в том, что он, независимо от способа замещения должности государственной службы, является обязательным приложением к управленческому акту о назначении гражданина (государственного служащего) на контрактную должность.
Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.
В соответствии с Федеральными законами гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов РФ, устанавливаются классные чины.
Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:
1) последовательное присвоение по прошествии определенного времени пребывания в чине, звании, дипломатическом ранге;
2) присвоение в соответствии с занимаемой должностью;
3) досрочное присвоение или на ступень выше;
4) сохранение присвоения чина, звания, дипломатического ранга при освобождении от занимаемой должности или увольнении с федеральной государственной службы;
5) лишение чина, звания, дипломатического ранга (по решению суда).
Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается Указами Президента РФ.
Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются с учетом названных выше положений в порядке, установленном нормативно-правовыми актами соответствующего субъекта.
В рамках прохождения государственной службы актуальной является также аттестация гражданских служащих, которая проводится в целях определения их соответствия замещаемым должностям. Порядок ее проведения регулируется Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденным
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.[6] Аналогично этому порядок организации и проведения аттестации военнослужащих установлен Приказом министра обороны Российской Федерации Лг° 24324 от 25 мая 2012 г.[7]
Оценивать работу государственных гражданских служащих чрезвычайно сложно. Одна из форм оценки результата профессиональной служебной деятельности государственной службы осуществляется при сдаче квалификационного экзамена, который регулируется Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, умений и навыков (профессионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.
Основания прекращения государственной службы установлены Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" (ст. 33–40) и предусматривают прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы, в том числе:
– по соглашению сторон;
– в случае расторжения срочного служебного контракта;
– в случае расторжения служебного контракта по инициативе одной из сторон либо по причине, не зависящей ни от одной из сторон;
– в случае прекращения служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта;
– при расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
– в случае перевода гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
– при отказе гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;
– при отказе гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;
– при отказе гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо при отсутствии такой должности в том же государственном органе;
– при отказе гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
в силу обстоятельств, не зависящих от воли сторон служебного контракта;
– в случае нарушения установленных Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;
– при выходе гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;
– в случае несоблюдения ограничений и невыполнения обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
– при нарушении установленных законодательством запретов, связанных с гражданской службой;
– при отказе гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"),