Программно-целевое планирование

Устойчивое развитие и безопасность государства предполагают его способность противостоять враждебным, деструктивным силам политического, социально-экономического, природного и технического характера и нейтрализовать их. Это гарантирует защищенность:

– личности (ее прав и свобод);

– социальных и национальных групп (их статуса, функциональных ролей, самобытности);

– государства (его территориальной целостности, суверенитета, конституционного строя).

Однако приоритеты носят ситуационный характер и могут меняться в зависимости от обстоятельств. Существует базовый набор индикаторов устойчивого развития государства и их социально-экономической сферы. Этот набор составлен согласно принятой в 1992 г. конференцией ООН в Рио-де-Жанейро декларации "Повестка дня на XXI век". Индикаторы включают самые разнообразные показатели и делятся на несколько групп:

– социальные: занятость, уровень дохода, здоровье, образование и др.;

– экономические: темп роста ВВП, уровень потребления, финансовые средства и механизмы;

– экологические: водные, земельные и другие природные ресурсы, атмосфера, отходы;

– организационные.

При разработке и реализации федеральных программ используется целевой подход, который базируется на генеральной идее современного этапа управления экономико-социальными системами: для повышения эффективности их функционирования необходимо согласованное по целям управление, так как несогласованность целевых устремлений и действий организаций и исполнителей является главным источником потерь.

Целевые методы направлены на согласование целей каждой организации, на согласование ее целей с ресурсными возможностями. Поэтому целевой подход предполагает первоочередное определение системы целей государства или планируемых результатов федеральных целевых программ, формирование на этой основе множества решаемых задач по достижению результатов, а также измерение конкретных результатов по этапам достижения поставленных целей.

Рассматриваемый подход предполагает также, что для каждой цели определен орган, который организационно обеспечивает ее достижение; и наоборот, у каждого органа должна быть цель, которая служит основой его функционирования. Таким образом, любая цель представляет собой определенную совокупность целей более низкого уровня, задач управления и конкретных действий по их исполнению, т.е. достаточно общая цель деятельности государства достигается в результате осуществления ряда частных целей и решения частных задач.

Одним из наиболее важных, сложных и трудно разрешаемых вопросов, особенно на уровне государства, является определение цели системы. Его важность не вызывает сомнений: неправильное или недостаточно четкое определение цели приводит к весьма серьезным последствиям для системы в целом, обрекает ее на "слепое блуждание" в динамически изменяющихся условиях внешней среды. Сложность и трудность решения проблемы целеобразования определяются в значительной мере тем, что она не поддается достаточно строгой формализации.

Федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных социальных, экономических, культурных, экологических и других проблем социально-экономического развития Российской Федерации, развитие отраслей и комплексов национальной экономики, субъектов Федерации и их административно-территориальных единиц.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Процесс разработки проекта и утверждения целевой программы состоит из нескольких этапов:

– выбора проблемы, разработки проекта концепции целевой программы и подготовки проекта правовых актов об утверждении концепции и разработке целевой программы;

– разработки целевой программы;

– согласования и экспертизы проекта целевой программы;

– рассмотрения и утверждения целевой программы в установленном действующим законодательством порядке.

Концепция целевой программы включает следующие основные разделы:

– обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации;

– обоснование целесообразности решения проблемы с использованием программно-целевых методов;

– характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;

– возможные варианты решения проблемы, оценка преимущества и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;

– предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценить ход реализации целевой программы по годам;

– предложения по источникам финансирования целевой программы;

– предложения по участию органов исполнительной власти в формировании и реализации целевой программы;

– предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы;

– предложения по формам и методам управления реализацией целевой программы.

Правительство Российской Федерации на основе представленных предложений утверждает концепцию целевой программы, принимает решение о разработке целевой программы, определяет государственного заказчика. В тех случаях, когда программа носит многоотраслевой характер, ее реализацию и финансирование обеспечивают несколько органов исполнительной власти, Правительство определяет государственных заказчиков (по отраслям) и государственного заказчика – координатора программы.

Целевая программа обычно состоит из следующих типовых разделов.

1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа, и оценка сложившейся ситуации.

2. Основные цели программы, выраженные в конкретной измеряемой форме, оценка социальных, экономических и экологических результатов реализации целевой программы.

3. Задачи, которые необходимо решить для достижения целей, обозначенных в программе, с указанием сроков и этапов реализации.

4. Индикаторы и показатели, характеризующие поэтапное решение задачи.

5. Перечень мероприятий программы, которые необходимо реализовать для решения каждой из задач, и конкретный результат, который должен быть получен при реализации этих мероприятий.

6. Обоснование источников и объемов финансового обеспечения целевой программы.

7. Оценка внешних факторов, которые могут влиять на достижение поставленных целей.

8. Механизм управления программой и порядок взаимодействия государственных заказчиков.

9. Паспорт федеральной целевой программы установленной формы.

ОГЛАВЛЕНИЕ разделов целевой программы должно удовлетворять следующим основным требованиям.

• Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с приоритетами социально-экономического развития Российской Федерации, описание социальных, экономических и экологических результатов реализации программы, общую оценку вклада программы в экономическое развитие России и субъектов Федерации и отдельных отраслей (подотраслей) национальной экономики. Этот раздел должен также содержать анализ различных вариантов решения проблемы, а также описание основных рисков, связанных с реализацией федеральной целевой программы.

• Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Цели программы должны:

– соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы;

– быть реально достижимыми;

– иметь количественное измерение (натуральные, стоимостные, относительные показатели);

– содержать этапы достижения цели с определением промежуточных итогов.

• Третий раздел программы должен содержать перечень задач, обоснованные значения целевых индикаторов и показателей для каждого этапа их решения, сроки решения каждой из задач и достижения промежуточных этапов.

• Четвертый раздел программы должен включать перечень качественных индикаторов и количественных показателей, позволяющих оценивать результативность реализации программы.

• Пятый раздел программы должен содержать перечень мероприятий, которые предполагается реализовать для решения каждой из задач федеральной целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Мероприятия должны быть увязаны по срокам, ресурсам и, в итоге, обеспечивать достижение целевых индикаторов и показателей соответствующих задач программы. В необходимых случаях целевая программа может содержать мероприятия по разработке новых законодательных актов и внесению изменений в действующее законодательство, способствующих достижению поставленных целей.

• В шестом разделе целевой программы должно содержаться обоснование и оценка требуемых ресурсов, необходимых для реализации программы, сроков и источников финансирования, в погодовой разбивке по источникам, а также направлениям использования.

• Седьмой раздел целевой программы включает описание внешних факторов, которые могут влиять на ход реализации программы, достижение поставленных целей, а также сценарии возможного хода реализации программы в зависимости от изменения внешних факторов.

• В восьмом разделе целевой программы дается описание механизма управления целевой программой, включая систему мониторинга программы, схему взаимодействия государственных заказчиков и исполнителей программных мероприятий.

Государственный заказчик федеральной целевой программы выполняет следующие обязательства:

– подготавливает исходное задание на формирование целевой программы, координирует действия разработчиков;

– разрабатывает перечень целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программных мероприятий;

– организует отбор на конкурсной основе исполнителей работ и услуг, а также поставщиков продукции по каждому программному мероприятию в соответствии с требованиями по организации и проведению конкурсов на выполнение государственного заказа;

– согласовывает с основными участниками целевой программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования по статьям бюджетной классификации;

– несет ответственность за своевременную и качественную реализацию целевой программы, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию;

– подготавливает в установленные сроки отчеты о ходе реализации целевой программы за отчетный год, о выполнении целевой программы за весь период ее реализации;

– подготавливает (ежегодно) в установленном порядке предложения об уточнении перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, представляет заявки на финансирование целевых программ, уточняет затраты по программным мероприятиям, а также механизм реализации целевой программы.

Для эффективного взаимодействия отраслей в ходе реализации многоотраслевой целевой программы при руководителе программы может создаваться координационный совет.

Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком или дирекцией программы, которая может быть создана в установленном действующим законодательством порядке. Реализация федеральной целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы с исполнителями программных мероприятий, отобранными в установленном законодательством порядке.

Управление реализацией федеральной целевой программы может быть разбито на шесть основных процессов, реализующих различные функции управления:

– инициация: принятие решения о начале разработки и выполнения программы;

– планирование: определение критериев успеха программы и разработка сетевых графиков их достижения;

– исполнение: координация организаций и других ресурсов для реализации программы;

– мониторинг и анализ: определение соответствия хода реализации программы поставленным целям и критериям успеха и принятие решений о необходимости применения корректирующих воздействий;

– управление: определение необходимых корректирующих воздействий, их согласование, утверждение и применение;

– завершение: выполнение программы и анализ ее результатов.

Процессы мониторинга и анализа эффективности реализации федеральной целевой программы включают как анализ самой программы, так и анализ результатов ее исполнения. Анализ программы означает определение того, насколько она удовлетворяет предъявляемым требованиям и выражается в оценке показателей программы участниками.

На стадии планирования результатом анализа программы может быть принятие решения о необходимости изменения начальных условий и, соответственно, составления нового сценария реализации федеральной целевой программы либо принятие разработанной версии в качестве базового плана проекта, который в дальнейшем будет служить основой для измерения степени исполнения.

Под процессами анализа в дальнейшем понимаются именно процессы анализа исполнения. Процессы анализа исполнения предназначены для оценки состояния и прогноза успешности исполнения программы согласно критериям и ограничениям, определенным на стадии планирования. В силу уникальности программ эти критерии не являются универсальными, но для большинства программ в число основных ограничений и критериев успеха входят цели, сроки, качество и стоимость работ. При отрицательном прогнозе принимается решение о необходимости корректирующих воздействий, выбор которых осуществляется в процессах управления изменениями.

Управление федеральной целевой программой предусматривает:

– общее управление разработкой, реализацией и изменениями: определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению управленческих решений и координация изменений по всей программе;

– управление ресурсами: назначение и внесение изменений в состав ресурсов для выполнения задач программы;

– управление качеством: разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения;

– управление рисками: реагирование на отклонения и изменение рисков в процессе исполнения программы;

– управление контрактами: координация работы (суб-) подрядчиков, корректировка контрактов, разрешение конфликтов.

• Девятый раздел – паспорт программы – представляет собой строго формализованный документ установленной формы, содержащий в сжатом виде характеристику основных разделов программы.

В последние годы в России появился достаточно мощный инструмент государственного управления, позволяющий существенно интенсифицировать развитие социально-экономической системы в целом, – приоритетные национальные проекты, являющиеся по своей сути методами программно-целевого планирования. Приоритетный национальный проект фактически является федеральной целевой программой высшего управления. Управление и контроль над реализацией государственных проектов рассматриваемого типа осуществляется президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Следует отмстить, что результативность социально-экономических программ федерального уровня оценивают в широком и узком смысле.

Результативность программы – оценка социально-экономического эффекта результата мониторинга выполнения федеральной целевой программы и ее мероприятий. Для оценки используются статистические показатели развития социально-экономической системы.

Поскольку сформулированные в федеральной целевой программе задачи в подавляющем большинстве являются средне- и долгосрочными, то как на этапе их постановки в процессе разработки программы, так и на этане контроля выполнения федеральной целевой программы необходим тщательный комплексный анализ эффективности ожидаемых (полученных) результатов и их возможного влияния на наиболее важные сегменты социально-экономической системы. При таком анализе альтернативных вариантов программно-целевых решений необходимо прогнозирование их результативности и последствий реализации. Таким образом, эффективность реализации федеральной целевой программы определяется в результате анализа значений комплекса макроэкономических показателей, характеризующих состояние и динамику изменения основных параметров социально-экономической системы с точки зрения целей и задач, которые должны быть решены в рамках программы. Предложения по корректировке федеральной целевой программы должны являться результатами анализа, моделирования и прогнозирования достигнутых и ожидаемых результатов реализации федеральной целевой программы, а также разработанных на их основе возможных сценариев развития социально-экономической системы.

Использование методологии анализа, моделирования и формирования множества сценариев должно, в свою очередь, обеспечить возможность решения таких основных задач управления реализацией и контроля выполнения федеральной целевой программы, как:

– сбор, обработка и хранение данных в интегрированном хранилище;

– идентификация, классификация и анализ основных проблем, возникших в процессе реализации федеральной целевой программы;

– выявление причин, оценка и анализ параметров несоответствия достигнутых результатов ожидаемым;

– разработка механизмов компенсации результатов неэффективных решений.

Корректировка системы программных мероприятий и механизмов их реализации в целях повышения эффективности федеральной целевой программы.

Одной из важнейших составляющих механизмов управления и контроля федеральной целевой программы является анализ достигнутых результатов и прогнозирование развития социально-экономической системы в целом и входящих в нее сегментов, представляющих собой предметную (целевую) область федеральной целевой программы на основе моделирования и анализа взаимовлияний совокупности макроэкономических характеристик (факторов), определяющих их текущее и прогнозируемое состояние. Результаты моделирования и прогнозирования процессов в социально-экономической системе определяются взаимодействием базисных социально-экономических процессов и факторов, действующих в социально-экономической системе и изменяющих состояние ее элементов. При этом взаимовлияния базисных процессов могут образовывать циклы обратных связей, а взаимодействия циклов – вызывать либо монотонные нарастающие колебания социально-экономических факторов, либо резкое их усиление – резонанс. При моделировании тенденций развития социально-экономической системы и отдельных сегментов должна быть выделена система показателей (факторов), определяющих возможные траектории развития макроэкономической ситуации как в региональном разрезе, так и на уровне федерации в целом.

Для оценки результативности в узком смысле в первую очередь необходим анализ соответствия объемов реального финансирования за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников плановым показателям, адресности распределения денежных средств, целевого характера использования финансовых средств, своевременности выделения финансовых средств, обоснованности их расходования на предусмотренные программой мероприятия, качества реализации программных мероприятий. В случае если реализация федеральной целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов, необходим контроль соответствия конкурсных механизмов выбора исполнителей установленному действующим законодательством.