Продовольственная безопасность государства

Уровень самообеспеченности, защищенности страны от внешней зависимости, т.е. определенный уровень экономической безопасности, обеспечивают размеры национальных ресурсов – труда, земли, основного капитала, научно-технического и инвестиционного потенциала. Существенным моментом социально-экономической политики государства является рациональное распределение и использование ресурсов в отраслях и сферах экономики с учетом стратегии обеспечения экономической безопасности. Одним из основных критериев, отражающих степень социально-экономического развития общества, является уровень продовольственной безопасности. Причем продовольственная безопасность должна рассматриваться как с точки зрения производства необходимого количества и требуемого качества сельскохозяйственной продукции, так и с точки зрения уровня жизни, т.е. доступности для населения продуктов питания.

При существовании внешних и внутренних угроз всех уровней создаются препятствия социально-экономическому развитию и возникает вопрос об экономической безопасности как о системе мониторинга угроз и комплексе мер по их предотвращению. На передний план здесь выходит проблема удовлетворения первоочередных потребностей – обеспечение человека продовольствием на удовлетворительном уровне.

Одним из основных направлений обеспечения экономической безопасности государства является обеспечение продовольственной безопасности. Объяснить это можно тем, что для эффективного участия в экономических процессах внутри страны человек должен чувствовать себя более или менее сытым и быть уверенным в том, что завтра не возникнет проблем с поиском пропитания. Уже после этого у человека возникает потребность в благах более высшего порядка. Однако во многих работах, касающихся проблем экономической безопасности, продовольственную безопасность даже не включают в составляющие национальной безопасности. Также можно говорить о том, что не существует многостороннего определения продовольственной безопасности с четко определенными количественными параметрами.

Прежде чем определить основные показатели, описывающие продовольственную безопасность государства, необходимо сформулировать понятие продовольственной безопасности. Рассмотрим ее с двух сторон. Во-первых, со стороны уровня сельскохозяйственного производства, позволяющего удовлетворять спрос на продовольственные товары в объеме не менее 80% потребностей внутреннего рынка с учетом качества и цены в сравнении с импортными аналогами; во-вторых – уровня социально-экономического развития страны, который должен обеспечивать большинству населения (95%) покупательную способность в размерах, определенных органами исполнительной власти как прожиточный минимум.

На основании такого определения выделим основные показатели, определяющие уровень продовольственной безопасности.

1. Посевная площадь сельскохозяйственных культур.

2. Поголовье скота и птицы.

3. Производство продуктов сельского хозяйства.

4. Производство ВВП на одного работника в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве как виде экономической деятельности и соотношение с аналогичным значением по экономике в целом.

5. Уровень износа основных фондов в сельском хозяйстве.

6. Обеспеченность сельхозорганизаций техникой.

7. Объемы и динамика импорта продовольственных товаров.

8. Покупательная способность населения (доля населения с доходами ниже прожиточного минимума).

Необходимым условием обеспечения продовольственной безопасности является высокая инвестиционная активность. Инвестиционная политика всегда была основным механизмом регулирования уровня экономической безопасности. Относится это и к продовольственной безопасности. Взглянем на систему обеспечения продовольственной безопасности с точки зрения инвестиционного процесса.

На сегодняшний день проблемы инвестиционного процесса в России таковы:

– недостаточное финансирование сельхозпредприятий и, как следствие, – высокий износ основных фондов сельскохозяйственных предприятий;

– недостаточное финансирование социальной сферы (низкий уровень прожиточного минимума и основных социальных выплат – заработная плата работников бюджетной сферы, пенсия, стипендия); как следствие – невысокая покупательная способность населения;

– недостаточный уровень инвестиционной активности в сопредельных отраслях, низкие объемы финансирования исследований и разработок и, как следствие, – отставание в сельскохозяйственном машиностроении, обрабатывающей промышленности и прочих отраслях, что в результате также повышает зависимость от импорта.

Рассмотрим более подробно динамику некоторых основных показателей продовольственной безопасности государства (табл. 3.7)

Посевные площади с начала 1990-х гг. существенно сократились. Снижается поголовье скота в хозяйствах всех категорий. Основными причинами сокращения площадей сельскохозяйственных угодий являются изношенность основных фондов сельского хозяйства, низкий объем инвестиций в основной капитал, недовольство работников сельского хозяйства низким уровнем оплаты труда, отсутствие удобрений и горюче-смазочных материалов, обветшание хранилищ и прочих построек, отсутствие качественного посадочного материала и кормов для скота и птицы, а также прочие подобные упадочные явления.

За прошедшие 20 с лишним лет произошел спад производства почти всех продуктов сельского хозяйства, который по одним товарам до сих пор не восстановился, по другим положительная динамика появилась только три-пять лет назад (табл. 3.8).

Тенденция увеличения нагрузки на сельскохозяйственную технику говорит о том, что при общем снижении объемов производства сельскохозяйственной продукции и сокращении посевных площадей парк сельхозтехники не обновляется, а продолжает изнашиваться темпами, которые превышают темпы спада производства сельхозпродукции.

Неудовлетворительное техническое состояние производственного аппарата обусловлено в первую очередь его возрастными параметрами.

В равной мере это касается и износа основных фондов в целом, который в сельском хозяйстве в последнее время составляет около 50%. В силу высокого физического и морального износа значительная часть производственного аппарата сельского хозяйства оказалась не востребованной рынком. Загрузка промышленных мощностей на протяжении последних лет балансирует на уровне 50%.

Таблица 3.7

Динамика некоторых показателей потенциала сельского хозяйства (в хозяйствах всех категорий)

Показатель	1990 г.	1995 г.	2000 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Вся посевная площадь сельскохозяйственных культур, млн га	117,7	102,5	84,7	75,8	75,3	74,8	76,9	77,8	75,2	76,7	76,3
Поголовье скота, млн голов: крупного рогатого скота	57,0	39,7	27,5	21,6	21,6	21,5	21,0	20,7	20.0	20,1	19,9
свиней	38,3	22,6	15,8	13,8	16,2	16,3	16,2	17,2	17,1	17,3	18,8
овец и коз	58,2	28,0	14,9	18,6	20,6	21,5	21,8	21,9	21,8	22,8	24,2

Таблица 3.8

Производство основных продуктов растениеводства и животноводства в Российской Федерации, тыс. т

Показатель	1990 г.	2000 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Зерновые и зернобобовые культуры:	116676	65420	78227	81472	108179	97111	60960	94 213	70908
пшеница	49596	34 460	44927	49368	63765	61740	41508	56240	37720
рожь	16431	5444	2959	3909	4505	4333	1636	2971	2132
гречиха	809	997	865	1004	924	564	339	800	797
рис	896	584	681	705	738	913	1061	1056	1052
Картофель	30848	29465	28260	27195	28846	31134	21141	32681	29533
Скот и птица (в убойном весе)	10111,6	4445,8	5278,1	5790,1	6268,1	6719,5	7166,8	7519,5	8090,3
Крупный рогатый скот	1329.3	1897,9	1721,5	1699,2	1768,7	1740,6	1727,3	1635,3	1641,5
Свиньи	3480,0	1578,2	1699,2	1929,7	2042,1	2169,5	2330,8	2413,7	2559,5
Овцы и козы	395,0	140,3	156,3	167,9	174,2	182,6	184,6	187,6	190,4
Птица	1801,0	767,5	1632,1	1925,3	2216,7	2555,1	2846,8	3173,6	3624,8
Молоко	55715,3	32259,0	31339,1	31988,4	32362,6	32570,0	31847,3	31741,6	31830,9

Выделение приоритетов государственной инвестиционной стратегии определяет последующее развитие экономики, т.с. если сегодня направить приоритетный поток инвестиций на привлечение кадров, оборудования, создание технологий, производственных мощностей, например, в какую-либо из отраслей промышленности, то через 15–20 лет можно стать основным мировым производителем и экспортером продукции этой отрасли. Поэтому сегодня, в период становления экономики, необходимо составлять государственную инвестиционную стратегию (в области промышленности и сельского хозяйства) на основе имеющегося производственного, кадрового и технологического потенциала, а также с учетом исторически сложившегося национального образа жизни и потребностей населения. Другими словами, обозначение приоритетных сфер финансирования экономики (т.е. стратегии инвестиционной политики) должно определяться с учетом:

а) общемировых тенденций развития общества;

б) наличия основных фондов;

в) наличия квалифицированных кадров;

г) наличия технологической базы;

д) национальных особенностей экономики и национального образа жизни;

е) потребностей населения в продукте или услуге данного вида.

В мировой практике сельское хозяйство не является самым прибыльным сектором экономики. Но тем не менее, чтобы не попасть в зависимость от других стран, необходимо государственное участие в регулировании процесса продовольственной безопасности. Тем более что Россия – страна с богатыми аграрными традициями. Поэтому основным инструментом, регулирующим систему продовольственной безопасности на макроуровне, должны быть государственные инвестиции в основной капитал сельского хозяйства.

В качестве основной государственной программы развития и поддержки агропромышленного комплекса на территории России был реализован Приоритетный национальный проект "Развитие агропромышленного комплекса", который включает в себя три направления: "Ускоренное развитие животноводства", "Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе" и "Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе". Основной период реализации данного проекта – 2006–2008 гг.

По первому направлению основными целевыми показателями являлись: увеличение производства мяса на 7%, молока – на 4,5% при стабилизации поголовья крупного рогатого скота. По данному направлению было представлено три основных мероприятия:

– расширение доступности дешевых долгосрочных кредитов (основным механизмом повышения доступности кредитов выступало субсидирование процентной ставки в размере 2/3 ставки рефинансирования Банка России по кредитам коммерческих банков на срок до восьми лет на строительство и модернизацию животноводческих комплексов);

– увеличение поставок по системе федерального лизинга племенного скота и техники и оборудования для животноводства (здесь основным механизмом являлось увеличение уставного капитала ОАО "Росагролизинг", при этом было предусмотрено снижение ставки за использование средств уставного капитала ОАО "Росагролизинг" по поставкам племенной продукции и увеличение срока лизинга до 10 лет);

– обеспечение прогнозируемости государственной таможенно-тарифной политики в части регулирования импортных поставок мяса и технологического оборудования для животноводства (что является базовой мерой в борьбе с импортозависимостью, а следовательно, повышает уровень продовольственной безопасности государства).

Всего по первому направлению планировалось выделить 14,63 млрд руб.

Второе направление нацпроекта "Развитие аграрно-промышленного комплекса" – "Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе", основным целевым показателем которого являлось увеличение к 2008 г. объема реализации продукции личными подсобными и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на 6%. По данному направлению планировались следующие мероприятия:

– увеличение и удешевление привлекаемых кредитных ресурсов личными подсобными и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (основной механизм – субсидирование процентной ставки по кредитам, полученным ими в коммерческих банках, в размере 95% ставки рефинансирования Банка России);

– модернизация и развитие инфраструктурной сети заготовительных, снабженческо-сбытовых сельскохозяйственных потребительских кооперативов, кооперативов по переработке продукции;

– формирование инфраструктуры земельно-ипотечного кредитования (это должно было повысить доступность кредитных ресурсов для сельхозтоваропроизводителей за счет развития кредитования под залог земельных участков).

Всего по второму направлению планировалось выделить 15,97 млрд руб.

Основные целевые показатели по третьему направлению "Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе": ввод 1392,9 тыс. кв. м жилья и улучшение жилищных условий не менее 31,64 тыс. молодых специалистов (или их семей) на селе. По данному направлению были запланированы следующие мероприятия:

– предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на финансирование мероприятий по обеспечению доступным жильем молодых специалистов на селе за счет субсидий из федерального бюджета (не более 30%), бюджетов субъектов РФ (не менее 40%) и собственных (заемных) средств работодателя (30%).

Всего по третьему направлению планировалось выделить 4 млрд руб.

Всего по приоритетному нацпроекту "Развитие ЛПК" было выделено 34,9 млрд руб. с учетом расходов на организационное, методическое, информационное обеспечение и мониторинг реализации проекта.

Однако из таблиц, представленных выше, можно сделать вывод, что при активной государственной позиции в поддержку сельского хозяйства качественных сдвигов не состоялось.

В продолжение развития государственной поддержки АПК и определения стратегических целей в области продовольственной безопасности была принята Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120).

Согласно Доктрине продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

Продовольственная безопасность Российской Федерации является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета – повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.

Стратегической целью продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов.

Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются:

– своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;

– устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;

– достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;

– обеспечение безопасности пищевых продуктов.

С этими предложениями и задачами не поспоришь, однако в Доктрине поставлен ряд практически недостижимых целей. Например, в п. 8 Доктрины сказано:

"Для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения в отношении:

• зерна – не менее 95 процентов;

• сахара – не менее 80 процентов;

• растительного масла – не менее 80 процентов;

• мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – не менее 85 процентов;

• молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – не менее 90 процентов;

• рыбной продукции – не менее 80 процентов;

• картофеля – не менее 95 процентов;

• соли пищевой – не менее 85 процентов".

Учитывая текущее положение дел, такие заявления, конечно, амбициозны, но слишком далеки от реальности. Дело в том, что потребности в продовольствии не снижаются, и серьезной угрозой продовольственной безопасности является импортозависимость. При постепенно восстанавливающемся сельском хозяйстве быстро растет импорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (табл. 3.9).

Таблица 3.9

Товарная структура импорта продовольствия товаров (в фактических ценах), млрд долл.

Импорт	1995 г.	2000 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Всего	46,7	33,9	98,7	138	200	267,1	167,3	229	305,3
В том числе продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (кроме текстильного)	13,2	7,4	17,4	21,6	27,6	35,2	30,0	36,5	42,5
% к предыдущему году	–	56,1	125,7	124,1	127,8	127,5	85,2	121,7	116,4

Социальная сфера играет ключевую роль не только в экономической безопасности, но и во всей системе национальной безопасности. Наибольшую социальную угрозу существования страны с точки зрения продовольственной безопасности как ее составляющей представляют:

– низкий средний уровень доходов и потребления (особенно уровень потребления белковых и витаминосодержащих продуктов на душу населения):

– усиление дифференциации доходов и потребления.

При наблюдении за возникновением и изменением угроз экономической безопасности страны и их источников необходимо применять обширный спектр макроэкономических показателей, отражающих по возможности все аспекты социально-экономического развития.

Важнейшим показателем, всесторонне отображающим эффективность социально-экономической политики, является уровень жизни населения. Этот показатель, широко используемый в обиходной лексике, с научной точки зрения представляется не столь простым и однозначным. В истории современной экономики существует несколько подходов к определению показателя такого рода. В конвенциях Международной организации труда (МОТ), Концепции по человеческому развитию ООН, признающей жизнь человека высшей ценностью, каждый человек имеет право на уровень жизни, обеспечивающий поддержание здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Уровень жизни может определяться множеством показателей, отражающих разные стороны жизнедеятельности человека. Эти показатели в различной степени используются при анализе уровня жизни и формировании государственной стратегии социально-экономического развития.

В социальной практике до 1990-х гг. использовался показатель среднедушевого реального дохода в качестве базового показателя. Источниками повышения данного показателя были: рост реальной начисленной заработной платы и увеличение различных социальных выплат и трансфертов. Структура показателя "среднедушевого реального дохода" включала в себя денежные доходы населения, натуральные доходы в стоимостной оценке, сбережения, доходы в виде материальных затрат учреждений социальной сферы, вклады населения в ценные бумаги.

Исходя из положений этих теоретических разработок и учитывая сложившуюся международную практику, в Российской Федерации была предпринята попытка в нормативном порядке установить показатель уровня жизни. Министерство труда РФ в 1991 г. утвердило Методику расчета минимального потребительского бюджета. Минимальный потребительский бюджет – это наименьший доход, который обеспечивает нормальное воспроизводство рабочей силы. Он учитывает не только расходы на питание, но и потребности человека в разного рода вещах, различных услугах, отдыхе. Говоря проще, минимальный потребительский бюджет – это предельный уровень нормальной жизни, учитывающий более 300 позиций. Однако при определении уровня жизни по этому показателю в России в первом полугодии 1993 г. 81% населения имели доходы ниже минимального потребительского бюджета. По меркам развитых стран данный показатель и есть уровень относительной бедности (например, в США ниже этой черты проживает всего около 15% граждан).

При расчете этого показателя стало ясно, что он не может использоваться, так как потенциал экономики нашей страны не обеспечивает минимального потребительского бюджета для основной массы населения. В результате в виде вынужденной меры был принят показатель "прожиточный минимум", который существует до сих пор. По определению, данному в Методических рекомендациях Минтруда от 10 ноября 1992 г. № 60–8, прожиточный минимум представляет собой показатель объема и структуры потребления важнейших материальных благ и услуг на минимально допустимом уровне, обеспечивающем условия поддержания активного физического состояния взрослых, социального и физического развития детей и подростков.

Величина прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина включает минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, и устанавливается федеральным законом – в целом по Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ – в субъектах РФ.

Основой бюджета прожиточного минимума является стоимостная оценка натурального продовольственного набора прожиточного минимума. Кроме того, структура бюджета прожиточного минимума включает в себя расходы на непродовольственные товары, налоги и другие обязательные платежи. На основе методических рекомендаций Росстата можно рассчитать величину среднедушевого прожиточного минимума отдельно для детей, подростков, трудоспособных граждан, пенсионеров. Такие расчеты позволяют формировать прожиточный минимум практически для любых по составу типов семей. При формировании бюджета прожиточного минимума каждого конкретного типа семьи необходимо учитывать объективные факторы, образовывающие различия в уровне потребительских расходов одиночек и семей. Часть прожиточного минимума, именуемая "налоги и обязательные платежи", дана не в натуральных показателях, а в процентном отношении к стоимости продовольственного набора и группе непродовольственных товаров. В результате получилась сумма потребления товаров и услуг, которая на короткий период кризисного состояния экономики (не дольше двух-трех лет) способна поддерживать существование населения. Но, несмотря на это, методика "прожиточного минимума" употребляется до сих пор. Результатом этого является целый ряд негативных социальных явлений, главное из которых – увеличение необеспеченных слоев населения и неверие людей, входящих в эти слои, в поддержку государства.

На сегодняшний день сложилась такая практика, когда уровень жизни считается удовлетворительным, если среднедушевые реальные денежные доходы превышают прожиточный минимум. Соответственно, неудовлетворительным уровень жизни считается у той части населения, среднедушевые реальные денежные доходы которого ниже прожиточного минимума. Даже с учетом того, что для сравнения применяется не показатель потребительского бюджета, а показатель прожиточного минимума, т.е. дохода, обеспечивающего лишь физическое выживание человека, но не обеспечивающего его воспроизводство, в России в первой половине 2012 г. доходы ниже прожиточного минимума имели 12,5% населения России.