Проблемы правоприменения в области охраны животного мира

Эффективность реализации правовых требований в области охраны животного мира зависит от упорядоченности системы фаунистических правоотношений, от решения проблем правоприменения в области охраны животного мира. В этом контексте вернемся к состоянию правотворчества в области экологии, поскольку проблема применения закона начинается с принятия, опубликования, введения в действие закона.

Разработка и принятие проектов актов фаунистического и иных подотраслей экологического законодательства в Государственной Думе РФ, в аппарате Правительства РФ осуществляются па основании годовых, перспективных и иных планов, составляющих в сумме систему их подготовки и обсуждения. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ издаются получающие распространение среди специалистов и их авторитетное признание Концепции развития российского законодательства^[1], где значительное место уделено экологическому, земельному, аграрному, горному, фаунистическому праву и законодательству.

В ФЗ о животном мире предусматриваются требования по сохранению объектов животного мира и среды их обитания, система охраны редких объектов животного мира, требования по ведению Красных книг РФ и ее субъектов, порядок выдачи лицензий на пользование объектами животного мира, права и обязанности пользователей объектами животного мира, ответственность за их нарушение. Общие правила поведения по отношению к животному миру и его объектам имеются и в других приводимых в настоящем издании нормативных правовых актах РФ, а также в актах ее субъектов.

Таким образом, можно и нужно говорить не столько об отсутствии таких норм, то есть требований, правил по обеспечению охраны животного мира, сколько в крайнем случае при выявившейся необходимости – об их неупорядоченности, несовершенстве, противоречивости, неполноте либо о чем-то другом, что станет ясным после квалифицированного анализа существующего нормативно-правового материала и, главное, анализа степени его использования, применения. Эти проблемы свойственны не только фаунистическому праву, но на его примере могут быть рассмотрены более обстоятельно и детально. Порой считается, что законодательство об охране животного мира имеет значительное количество формально действующих, но фактически утративших свою силу актов, или, как их порой называют специалисты-теоретики, "фусов". Якобы, нормативно не определен круг законодательных актов бывшего СССР, сохраняющих свое действие на территории России. Не разграничены будто бы правотворческие полномочия Федерации и субъектов РФ в области экологии.

Право не должно, по нашему мнению, часто использовать выражения типа "формально действующие акты". Они позволяют недобросовестным правоприменителям использовать подобную формулу для неисполнения, нарушения не отмененных, не признанных утратившими силу предписаний, пытаться уходить от юридической ответственности. Правовой акт либо принят и существует, либо отменен. Если же он не действует или действует неэффективно, то надо искать причины этого, но не только в "формальности", а глубже. Признание акта фактически утратившим силу может быть осуществлено государственным уполномоченным органом, как правило, тем, который был уполномочен законом, иным нормативным правовым актом на принятие в свое время этого акта.

По этому поводу осуществляется всестороння работа в Администрации Президента РФ, Минюсте России, Генеральной прокуратуре РФ, Федеральном Собрании РФ. В Конституционном, Верховном судах РФ, ВАС РФ рассмотрены дела о несоответствии ряда актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам в части разграничения и использования природных ресурсов. Проведены научно- практические конференции о правотворчестве Федерации и субъектов РФ в области экологии в Воронеже, Уфе, Оренбурге, Москве, Омске, Саранске, в иных городах, материалы которых опубликованы.

Отсутствие устойчивых демократических традиций в обществе, слабое развитие механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений (подчеркнем – и знание ею даже этих имеющихся механизмов), недооценка роли бизнеса в охране природы – все это приводит к недостаточной эффективности общественных экологических мероприятий и в итоге – к снижению участия населения в сохранении объектов животного мира. Рецепты исправления положения известны – это:

– вовлечение всех секторов общества (государственных структур, неправительственных организаций и движений, науки, просвещения) в процесс управления охраной животного мира;

– разработка и применение экономических механизмов сохранения окружающей природной среды;

– правовой мониторинг выполнения намеченных мер;

– усиление деятельности по экологическому и правовому образованию, подготовке способных квалифицированных кадров;

– повышение экологической информированности граждан.

Некоторые современные авторы и ораторы в угоду моде не утруждают себя поиском серьезных причин происходящего равнодушия населения к сохранению животного мира и иным экологическим проблемам. Примером тому служат опубликованные соображения типа "государственную политику в области сохранения биоразнообразия формирует в первую очередь то мировоззрение в отношении живой природы, которое было получено в наследство от СССР", или "отсутствие демократических принципов в управлении живой природой привело...", или "демократические принципы при принятии экологически значимых решений не получили развития в законодательстве" (такие речи, например, произносились на чрезвычайном всероссийском съезде охраны природы в июне 2000 г., на парламентских слушаниях о совершенствовании экологического законодательства в марте 2004 г., о состоянии и совершенствовании экологического контроля в 2006 г., о реализации экологических прав граждан в 2009 г.). Непрофессиональные, но частые выступления комментируются нами, как правило, немедленно, но их рассмотрение и обсуждение ввиду их распространенности представляет очередную актуальную проблему экологического права.

Мировоззрение (чье?) действует на государственную политику опосредованно и не формирует напрямую ее, поскольку она разрабатывается в руководящих государственных структурах, где экологическое мировоззрение их сотрудников может отличаться от экологического мировоззрения большинства населения. Мировоззрение складывается веками, и спустя почти двадцать лет после развала социалистической системы и СССР наступает осознание недопустимости валить на них некоторые современные проблемы. В противном случае, это напоминает "пережитки капитализма", к которым обращались неучи в течение предыдущих семи десятилетий, пытаясь объяснять правонарушения, преступления в тот период.

Принципов, в том числе демократических, в современном российском праве и законодательстве имеется достаточно и даже слишком. Все перечисленные выше законы их содержат в большом (можно сказать сильнее – в немеренном, в неумеренном!) количестве. Немало граждан, юристов и профессиональных общественных организаций ведут на основании этих демократических принципов свою работу, борьбу в государственных административных, судебных, арбитражных органах за их реализацию, за надлежащее правоприменение. Имеются научные исследования по этому вопросу^[2].

Дело не только и не столько в "принципах" и их отражении в праве и законодательстве, сколько в чем-то другом – заслуживающем изучения: правовом сознании, правовых позициях, правовой системе, состоянии государственной службы и контроля, уровне чиновничества и граждан и многом другом, что и требуется излагать в концепциях, стратегиях, декларациях, рассчитанных на действие. Можно, разумеется, как и по другим отраслям и аспектам права и законодательства, и не только экологического, ставить вопрос о недостаточности, несовершенстве, необходимости конкретизации экологических законоположений, но все это после инвентаризации и полной, квалифицированной оценки состояния правоприменения, уяснения того, чем удовлетворен и не удовлетворен, на что мог бы рассчитывать правоприменитель.

Участие России в международных конференциях не всегда предполагает подписание соответствующих документов, направленных на сохранение биоразнообразия и всей окружающей среды. Безусловно, международное экологическое сотрудничество весьма полезно и для окружающей среды, и для правовой системы России. Однако нельзя требовать от нее подписания всех международных деклараций, ведь их после ратификации надо выполнять, отчитываться за неуклонное выполнение и соблюдение. Прежде чем подписывать международные обязательства и документы, надо задаваться целью проинвентаризировать обязательства России перед международным сообществом, в том числе доставшиеся от бывшего СССР, ответить на ряд вопросов. Как они выполнены, как мы за них отчитываемся, какое в связи с этим отношение к России за рубежом, как дальше строить эти отношения, какие перспективы соблюдения международных договоров, надо ли после этого наращивать экономический, правовой и нравственный долг страны перед заграницей, не исполнив предыдущие?

Весомой частью правовой охраны животного мира должны стать соглашения России с нашими ближайшими соседями, составлявшими некогда единую страну, со странами – членами СНГ и Балтии, нашими другими соседями. Это – особая сфера отношений и, прежде всего, в области сохранения животного мира, так как государственные и административные границы не соблюдаются объектами животного мира, которые нуждаются в коллективной правовой защите^[3].

Нельзя не обратить внимания на процессы и тенденции в области обеспечения биоразнообразия, критическое рассмотрение причин его ухудшения. Негативно отражаются на государственном управлении и контроле нескоординированность и разобщенность государственных органов, государственных структур и общественных объединений, нечеткость в распределении обязанностей по учету и мониторингу объектов животного и растительного мира, отсутствие достаточных материально-технических средств, периодические изменения в системе природоохранных органов, недостаток квалифицированных кадров, отсутствие у них должного профессионализма, пренебрежительное отношение к экологии, правовой нигилизм, который охватил не только граждан, но и должностных лиц, призванных стоять на страже закона, даже верхние эшелоны власти.

Все это в итоге приводит к невозможности выполнения и реализации государственными органами в полном объеме своих полномочий по управлению природой, к ослаблению роли природоохранных структур в государственной системе управления, к нарушению системы фаунистических правоотношений. Трудно согласиться с тем, что главное – это "совершенствовать нормативно-правовую базу", "разрабатывать документы, определяющие взаимодействие природоохранных, правоохранительных органов и общественности по борьбе с нарушениями законодательства об охране живой природы", "принимать меры по совершенствованию экологического законодательства".

Набор давних слов о "нормативно-правовом обеспечении", "решительном изменении законодательства", "усилении демократизации", "вовлечении общественности", "развитии рыночных механизмов", "установлении экологических показателей", не подкрепленный конкретикой, современностью, ничего не добавляют к имеющимся документам, лишь создавая видимость чего-то значительного и стратегического.

Поясним на примере – расхожем "усилении ответственности за экологические правонарушения". В административном и уголовном законодательстве она почти ежегодно "усиливается", то есть повышается. А количество привлеченных к ответственности неуклонно снижается. Почему так происходит? Что надо сделать для повышения эффективности и обеспечения неотвратимости наказания? В УК уголовная ответственность в области охраны окружающей среды за последние десять лет повышена в полтора – два раза, а число привлеченных к уголовной ответственности и осужденных ежегодно за загрязнение окружающей среды снижается, исчисляясь двузначной цифрой.

В настоящее время больше внимания надо уделять гласности, общественности, информированности населения. Государственные органы не всегда и не в полном объеме представляют информацию общественности о проведении экологической экспертизы и результатах экологического контроля. Нередко гидрометеорологическая информация предоставляется за плату; юридические и физические лица не обращаются в суд. И представленная населению экологическая информация не всегда воспринимается и не используется большинством граждан.

Не продвигают сегодня вперед проблему призывы типа "усилить", "возобновить", "внедрить" – и все по вопросам, уже предусмотренным законодательством: его надо выполнять и выяснять причины почему это не делается, устранять их, повышать эффективность и без того многочисленных норм экологического права и законодательства, установленных ими правоотношений.

Ставшая модной экология достаточно напичкала граждан общими словами; пора переходить к конкретным знаниям, навыкам, распространению положительного опыта, обучению делом, практикой. Понятно, что это труднее голых и общих призывов, предполагая профессионализм, конкретность, знание предмета не понаслышке. Высокий содержательный уровень подготовки соответствующих специалистов, овладевших основами правового обеспечения биоразнообразия, позволяет ставить вопрос о квалификации и повышении эффективности действий тех, кто беспокоится о сохранении биоразнообразия.