Проблемы экологической экспертизы

Становится ясным, что правопорядок и отдельные его сферы обеспечиваются не количеством, а качеством и эффективностью законов. От повторения, пусть даже редакционно улучшенных, одних и тех же идей и постулатов характер правоотношений не меняется, не улучшается и не обновляется, но институт экологической экспертизы при попытках его необоснованного изменения может претерпеть отрицательные воздействия.

Период страшилок и пугания друг друга экологическим кризисом надо завершать переходом к обсуждению конкретных путей решения "что делать?".

Организационно-правовым и экономическим методам охраны окружающей среды принадлежит весомое место, но их надо обсуждать со знанием дела и на базе существующего законодательства, анализа его применения, а не бездумного нагромождения нового, повторяющего прежнее (иногда в худшем варианте) законодательства. При этом необходимо не допускать отступления в "завоеванных" узаконенных цивилизованных приемах обеспечения благоприятной окружающей природной среды с помощью экологической экспертизы, ОВОС, активности граждан, правового и государственного вертикального и горизонтального механизма экологического контроля, возможностей общественных объединений.

В последние годы активизируется вопрос распределения полномочий по поводу экологической экспертизы между РФ и ее субъектами, в том числе с помощью заключения договоров. Проблема возрастающей роли договорных отношений в жизни федеративного государства на этапе формирования рыночных отношений имеет значение. Эта тема важна в области экологической экспертизы, охраны окружающей среды и природопользования, где переплетаются административные, властные и частноправовые начала и отношения, связи общества, государства и природопользователей, предпринимателей, лицензирование и свобода договоров, соглашений.

Некоторые современные предложения по поводу перераспределения полномочий по проведению государственной экологической экспертизы не заслуживают нашей поддержки по следующим основаниям:

– передача значительных полномочий экологической экспертизы в регионы будет означать распыление и децентрализацию государственного экологического контроля, разноуровневый характер экологических прав граждан в субъектах РФ, что в настоящее время нежелательно в "многослойном" федеративном государстве;

– Федерация призвана отвечать за выполнение своих международных природоохранных обязательств и осуществлять международное экологическое сотрудничество; в ФРГ государство отвечает перед международным сообществом за экологическое "поведение" своих земель, а наша экологическая экспертиза – главный рычаг управления единой государственной экологической политикой в РФ;

– ссылка на совместную компетенцию РФ и ее субъектов в природопользовании и охране окружающей среды в данном случае является несостоятельной, так как по ФЗ об экологической экспертизе субъекты РФ и муниципальные образования обладают обширными полномочиями и ответственностью в области экологической экспертизы объектов регионального и муниципального уровня.

На что надо обратить повышенное внимание, так это не на писание новых законов и дополнение прежних, а на их неуклонное исполнение: растет число осуществляемых проектов без проведения вообще какой- либо экологической экспертизы, предпринимаются попытки вводить исключения из общих правил экологической экспертизы. Так, Правительством РФ утверждено Положение об особенностях проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов строительства, реконструкцию и капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения^[1].

Экологическая экспертиза наилучшим способом обеспечивает права человека на благоприятную среду и более действенного государственно-правового инструмента обеспечения благоприятной окружающей среды в настоящее время у нас в наличии пока нет. Трудно назвать эколого-правовой институт, более конкретный и близкий к экологическим и иным правам человека, чем экологическая экспертиза. Этот сравнительно новый конституционный субинститут права каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду нуждается не только и не столько в дальнейшем конституционном и ином законодательном оформлении, провозглашении и закреплении, сколько в практическом обеспечении и правовом механизме реализации.

Соблюдение и исполнение экологических прав граждан могут быть осуществлены при посредстве развитого законодательства, установления и применения организационно-правового, правоприменительного, правоохранительного механизма, соответствующих видов и форм юридической ответственности, а главное – при помощи экологической экспертизы, которая имеет непосредственный правозащитный характер и предполагает в гражданине и свою основную цель проведения, и средство – участника проведения. Проблемы экологической экспертизы находятся на острие внутренней и внешней политики России, где наблюдаются не завершенные по настоящее время конституционные и иные правовые конфликты в сфере охраны окружающей среды и организации надлежащего рационального природопользования, поскольку "всеобщая" экологическая экспертиза только и может обеспечить благоприятную среду для жизни, труда и отдыха всех граждан.

На состоянии экологической экспертизы отражаются проблемы компетенции Федерации и ее субъектов, соотношения федерального и регионального законодательства, разграничения прав собственности на природные ресурсы и определения его процедуры, опережающего правотворчества субъектов Российской Федерации в области экологии, статуса муниципальных образований и деятельности органов местного самоуправления в области природопользования и защиты экологических прав граждан.

Институт государственной экологической экспертизы развивается уже пару десятков лет и является российским изобретением, являющимся альтернативой и дополнением зарубежной оценке воздействия на окружающую среду, получившей распространение на Западе. Вместе с тем, согласно ФЗ об экологической экспертизе, ОВОС является необходимой частью экологической экспертизы, должна входить в материалы, подвергаемые экологической экспертизе. Таким образом, не отвергается, а творчески используется зарубежный опыт.

Необходимость повышения эффективности ФЗ об экологической экспертизе предполагает обращение внимания на связанные с ним проблемы (помимо необходимости его исполнения). Хотя законодательно решен вопрос о контроле над исполнением заключений государственной экологической экспертизы, он нуждается в усилении. Романтика первых экологических экспертиз заменяется на будни, где звучат сигналы о злоупотреблениях и коррупции при ее проведении, при осуществлении проверки исполнения заключения.

Конкурентом государственной экологической экспертизы становится экологический аудит, который нуждается в законодательном и ином правовом обеспечении и совмещении-разграничении с экологической экспертизой. Наконец, жизнь убеждает, что мелкие объекты зачастую не заслуживают государственной экологической экспертизы. Практика выдвигает и другие правовые проблемы государственной и общественной экологической экспертизы. Исключение обязательности экологической экспертизы из требований ГрК и объединение ее в одном окне с другими видами государственных экспертиз предполагает устранение излишних административных барьеров на пути градостроительной и иной хозяйственной деятельности, уменьшение государственного вмешательства в частные дела.

Но является ли частными делами природопользование и состояние окружающей среды? Не служит ли предварительная оценка планируемой деятельности с помощью экологической экспертизы профилактике экологических правонарушений (связанных с сооружением и обрушением аквапарков, рынков, гаражей, путепроводов, самовольной застройкой водоохранных зон, вырубкой реликтовых лесов, сохранением биоразнообразия), предупреждению загрязнений природной среды?

Последнее время предприняты попытки восстановления государственной экологической экспертизы документации планируемых, проектируемых объектов на особо охраняемых природных территориях и в отношении особо опасных и сложных объектов, что служит примером восстановления позиций презумпции опасности любой хозяйственной деятельности.

Требует внимания общественная экологическая экспертиза, широко развернувшаяся пару десятков лет назад и зачахшая в последнее время. Причинами ее упадка стали отсутствие обязательного учета ее заключений в государственных органах, сложности ее легитимации, крикливость и некомпетентность в ряде случаев ее участников. Аргументированные доводы общественной экологической экспертизы не должны служить конкуренцией государственной экспертизе, но способствовать выработке оптимальных экологических решений, устраивающих заказчиков, подрядчиков, население, органы власти.