Привлеченные кредиты, Публичные (государственные и муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований

Привлеченные кредиты

Оформляются, как правило, посредством заключения соответствующих кредитных соглашений и договоров (называемых до 2008 г. формами долговых обязательств). Их применение обусловлено недостаточностью бюджетных средств. Указанная форма (вид) государственного (муниципального) долга является (наряду с займами) наиболее традиционной как для России, так и для иных стран.

Следует иметь в виду, что в соответствии с действующим законодательством не всякий банк вправе заключать кредитные договоры о предоставлении кредитов на погашение бюджетного дефицита. Так, ЦБ РФ в соответствии с Законом о Банке России по общему правилу не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Отметим, что такое правило существовало не всегда. Оно стало действовать лишь после 26 апреля 1995 г. — даты принятия повой редакции названного Закона.

Публичные (государственные и муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований

Порядок выпуска государственных займов РФ, как усыновлено в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерального закона. Порядок заключения договора государственного займа регулируется также ст. 817 ГК РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, органы государственной власти или управления, и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

В БК РФ впервые получило правовое закрепление целевое использование средств, привлеченных в виде государственных и муниципальных внутренних и внешних заимствований. Так, внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (не нефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств (ст. 103 БК РФ); внешние — лишь для покрытия дефицита (не нефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ, т.е. на финансирование дефицитов муниципальных бюджетов последние не используются.

От имени Российской Федерации право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Минфину России. От имени субъекта РФ право на осуществление государственных внутренних и внешних заимствований принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ либо финансовому органу субъекта РФ, а от имени муниципального образования — местной администрации в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования.

В БК РФ закрепляется перечень субъектов, которые могут выступать в качестве кредиторов в договоре государственного и муниципального займа. При этом под государственными заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации (ст. 103 БК РФ). Таким образом, в отношениях по публичным заимствованиям РФ кредиторами могут выступать публично-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как обладатели собственных бюджетных фондов), физические лица, юридические лица и, кроме того, иностранные государства, международные финансовые организации и иные субъекты международного права.

Исходя из норм БК РФ, только государственные заимствования РФ могут быть как внутренними, так и внешними.

Государственные внутренние заимствования РФ — государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в в&пюте РФ.

Право на их осуществление предоставлено Правительству РФ либо Минфину России (как уполномоченному органу).

Законодатель определяет государственные внешние заимствования РФ как займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом госдолга РФ, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг на очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом госдолга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Внутренние и внешние заимствования могут быть осуществлены с превышением указанного верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга РФ в целях замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга РФ (в рамках установленного общего объема госдолга РФ (суммы внутреннего и внешнего долга) на соответствующий финансовый год).

В соответствии с БК РФ субъекты РФ и муниципальные образования до 1 января 2008 г. имели равный объем компетенции при осуществлении государственных (муниципальных) заимствований. Поэтому регулирование государственных заимствований субъектов РФ, а также муниципальных заимствований до указанной даты осуществлялось на основе единой ст. 90 БК РФ. Это связано с тем, что Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ была принята новая редакция БК РФ, в соответствии с которой субъекты РФ утратили (в отличие от ранее действовавшей редакции) право на самостоятельное осуществление государственных заимствований, в которых субъект РФ мог выступать в роли заемщика либо гаранта погашения займов другими заемщиками. Однако Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ указанное право субъектов РФ вновь восстановлено. С 1 января 2008 г. субъекты РФ вправе осуществлять внешние заимствования. При этом устанавливается (п. 6 ст. 103 БК РФ), что государственные внешние заимствования субъектов РФ — это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в бюджет субъекта РФ от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте. Указанные заимствования осуществляются в целях обеспечения погашения существующего государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Право осуществления региональных государственных внутренних и внешних заимствований от имени субъекта РФ в соответствии с БК РФ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ (т.е. правительству субъекта РФ) либо финансовому органу субъекта РФ.

Под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Б К РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства. Право на осуществление муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

С 1 января 2008 г. закреплено положение о том, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом в БК РФ особо оговаривается, что указанные финансовые операции не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ, муниципального образования (ст. 104 БК РФ).

Размещаются займы всех уровней на добровольных началах. Принцип добровольности размещения государственных займов закреплен в ч. 4 ст. 75 Конституции РФ. Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг регулируется ст. 114 БК РФ и Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Первоначально решение об эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных ценных бумаг принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в соответствии с БК РФ, законом (решением) о бюджете, а также с программой государственных внутренних заимствований РФ.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается также в соответствии с программой государственных внешних заимствований РФ, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В указанном перечне иностранные заимствования подразделены на несвязанные (финансовые) и целевые.

Согласно п. 2 ст. 108 БК РФ несвязанные (финансовые) заимствования, в отличие от целевых иностранных заимствований, не содержат подробных данных о конечном получателе, целях, направлениях использования заимствования, наличии гарантии и т.п., а включают лишь указание на источник их привлечения, суммы заимствования, а также сроки погашения. В отличие от целевых заимствований, Правительство РФ или уполномоченный им Минфин России вправе в рамках реструктуризации государственного внешнего долга РФ осуществлять внешние несвязанные (финансовые) заимствования, не включенные в программу государственных внешних заимствований РФ, если указанная реструктуризация направлена на снижение расходов на его обслуживание и не выходит за рамки установленного верхнего предела государственного внешнего долга РФ.

Целевой иностранный кредит (заимствование) — это форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

В свою очередь, целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций. Связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора. Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

Понятие и состав программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с 1 января 2008 г. регулируются самостоятельными ст. ПО, 110.1 БК РФ (до этого они регулировались единой ст. 110). Программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период в соответствии со ст. 110 Б К РФ представляет собой перечень всех внутренних заимствований PCD в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, но каждому виду заимствований.

Государственные внутренние заимствования РФ, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривающих в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, подлежат отражению в программе государственных внутренних заимствований РФ. Указанная программа является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Она является приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

От вышеуказанных понятий следует отличать введенное с 1 января 2008 г. в БК РФ понятие "Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ"

(ст. 110.2). Названная Программа представляет собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и другие эмиссионные цепные бумаги, т.е. бумаги (в том числе бездокументарные), закрепляющие совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением условий, установленных Законом о рынке ценных бумаг формы и порядка (ст. 2). Эмиссионная ценная бумага размещается выпусками и имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципального образования. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответственно Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг").

Наиболее распространенным видом ценных бумаг по госзаймам являются облигации внутреннего государственного займа. Правовое понятие облигации (от лат. obligatio обязательство) закреплено в ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг и ст. 816 ГК РФ. Облигация является эмиссионной ценной бумагой, закрепляющей право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигации бывают на предъявителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. В зависимости от субъектов, среди которых размещаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). В зависимости от эмитента различают облигации, выпускаемые Правительством РФ или Минфином России, органами государственной власти субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления.

Муниципальные займы в России после перехода к рыночным отношениям впервые были зарегистрированы в 1992 г. Основное их предназначение — частичное погашение бюджетного дефицита, а также развитие самих муниципальных образований. Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то именуются краткосрочными долговыми обязательствами (КДО), цель которых в отличие от облигаций — финансирование текущих муниципальных расходов. Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как правило, через учреждения Сбербанка России, а местных займов — также через фондовые биржи.

Ценные бумаги публично-территориальных образований, другими словами, государственные и муниципальные ценные бумаги (далее — государственные ценные бумаги) могут выпускаться в документарной форме с обязательным централизованным хранением. При этом имя владельца такой бумаги не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В нем указывается лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осуществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного выпуска государственных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам выпуск может подразделяться на транши (от фр. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также посредством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими цепными бумагамии^[1]. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Их владельцами могут быть юридические и физические лица. Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств.