Принятие решений в государственном управлении

Наиболее сложный и ответственный этап в процессе управления – принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов). В процессе принятия решений обычно выделяют четыре фазы:

I. Возникновение проблемы решения.

II. Формулировка и анализ проблемы.

III. Принятие решения.

IV. Исполнение решения.

Сторонник мягкого мышления в управлении, известный ученый Рассел Акофф (1919–2009) предлагает начинать первый этап со всестороннего взвешенного анализа исходных позиций. Такой анализ должен прояснить внутреннее и внешнее положение организации (или отдельной проблемы), в отношении которой принимается данное решение. В анализ исходных позиций можно, а чаще всего и необходимо включить выяснение всей картины ожиданий групп давления и лиц, принимающих решение. Целью анализа исходных позиций является проникновение в суть истории, современного положения и перспектив развития организации, а также грозящих ей изменений. Ответственность за проделанный анализ несет руководство организации, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников организации.

Анализ исходных позиций можно начать с факторов успеха прошлой деятельности организации – тех черт, ресурсов, знаний, навыков, возможностей и достижений, на основании которых деятельность в предлагаемой сфере принятия решений считается успешной. На данном этапе используются знания и опыт всей организации. Надо заметить, что это не требует непосредственных решений и мер, нужен лишь сложный поиск верных и наиболее важных объектов анализа. В качестве метода работы можно порекомендовать, например, совместные обсуждения. Выявленные в результате совместного мышления факторы успеха создают основу для следующего этапа анализа исходных позиций – условно его можно назвать этапом сбора информации.

Данные для анализа собираются из имеющегося в наличии статистического или иного материала путем анкетирования, интервьюирования, с помощью социальных проектных групп и на совещаниях по вопросам развития. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего планирования. Эти сведения могут быть поданы как жесткая статистика, материалы для чтения или как мягкие сведения для оценок. Сведения из таких разных источников, как статистика, бухгалтерские отчеты и прочие расчеты, могут считаться довольно объективными, поскольку они лишены субъективных оценок людей, тем не менее субъективные понятия также стоит принимать во внимание. Общее мнение можно выяснить с помощью анкет, интервью, наблюдений и заседаний. Анализ исходных позиций считается полным, если он содержит как жесткие, так и мягкие сведения.

Рис. 11.1. Анализ четырех полей (SWOT-анализ)^[1]

Единый анализ сильных (Strengths) и слабых (Weaknesses) сторон, возможностей (Opportunities), опасностей или угроз (Threats) в деятельности организации называется анализом четырех полей, или SWOT-анализом (рис. 11.1). Он включает анализ как внешних (возможности и опасности), так и внутренних факторов деятельности организации (сильные и слабые стороны). Анализ исходных позиций потеряет смысл, если из него не будут сделаны необходимые выводы для дальнейшего этапа принятия решений. Точные и глубокие выводы должны быть сделаны на основе всех этапов анализа: они могут касаться реакции на ожидания связанных групп, использования возможностей, которые в будущем может представить окружающая среда, предотвращения опасностей, которые она может таить в себе, или укрепления внутренних сильных сторон организации и устранения внутренних слабостей.

Представляет интерес форма SWOT-анализа, предложенная Филиппом Котлером для выявления основных сильных и слабых сторон государства (табл. 11.2).

Таблица 11.2

SWOT-анализ сильных и слабых сторон государства по Ф. Котлеру^[2]

Основные параметры	Показатели государства/Степень значимости
	Основная сильная сторона	Неосновная сильная сторона	Фактор нейтральной значимости	Неосновная слабая сторона	Основная слабая сторона
1. Культура, отношение и ценности
1.1. Производственные ценности
1.2. Предпринимательский дух
1.3. Отношение к сбережению средств
1.4. Семейные ценности
2. Социальная стабильность (social cohesion)
2.1. Распределение благ
2.2. Распределение силы
2.3. Культурная гомогенность
3. Наличие ресурсной базы
3.1. Природные ресурсы
3.2. Человеческий капитал
3.3. Уровень технологического развития
3.4. Возраст населения и его процентное соотношение
4. Организация промышленности
4.1. Уровень конкурентоспособности
4.2. Нормы кооперационной идеологии
4.3. Диверсификация промышленности
4.4. Специализация промышленности
4.5. Доля государственных предприятий
5. Политика правительства
5.1. Дальновидная политика
5.2. Стратегическая поддержка правительства
5.3. Административная эффективность
5.4. Постоянство проводимой политики
5.5. Политическая стабильность

Информация о типичных участниках процесса принятия административно-государственных решений в демократическом обществе на разных этапах представлена в табл. 11.3.

Таблица 11.3

Возможные формы участия лидеров, партий и граждан на основных этапах принятия решений

Фазы процесса принятия решений	I	II	III	IV
Участники	Политические лидеры, политические партии, общественные или государственные организации, граждане	Политические партии, общественные организации, эксперты, государственная администрация, граждане	Органы государственной администрации	Государственная администрация, граждане
Формы участия	Передача постулатов, мобилизация общественного мнения, разные формы давления (митинги и др.)	Дискуссии	Голосование, компромиссное решение	Воздействия: принуждение, соглашение, манипуляция

Для того чтобы процесс принятия решений проходил рационально и эффективно, во второй и третьей фазах, т.е. при формулировке и анализе проблемы, а также при выборе одной из альтернатив действия можно использовать прикладные методики конфликтологии. Чтобы избежать обострения конфликтов противоборствующих сторон, при обсуждении проблемы необходимо применить следующие правила рациональной дискуссии.

1. Правило постановки проблемы, каждый дополнительный вопрос нужно преобразовать в основной и каждый из них обсуждать по очереди. В этом случае основная проблема выяснится в процессе обсуждения и займет центральное место без давления какой-либо из сторон участников дискуссии.

2. Правило реплики в дискуссии: каждое выступление участников дискуссии должно содержать критику аргументов предшествующих ораторов и защищать собственные аргументы по дискутируемой проблеме, а не уводить дискуссию в сторону.

3. Правило согласования смыслового значения многозначных терминов: следует с самого начала договориться о том, какой смысл участники дискуссии будут вкладывать в ключевые понятия по существующей проблеме. Это позволит избежать многих недоразумений в дальнейшей дискуссии.

В качестве примера можно рассмотреть проблему распределения дефицитных ресурсов (лекарственного сырья) между различными фармацевтическими предприятиями. В соответствии с перечисленными выше правилами рациональной дискуссии прежде всего следует по очереди рассмотреть заявления всех без исключения предприятий, претендующих на данное лекарственное сырье. При этом каждая из заинтересованных сторон должна защищать свои аргументы: на производство каких конкретно лекарственных препаратов будет использовано сырье: кто (и по какой причине) является предполагаемым потребителем данных лекарственных средств; почему выпускать отечественные препараты выгоднее, чем закупать аналогичные за рубежом, и т.д. Одновременно каждая из сторон должна предложить аргументированную критику доводов конкурирующих предприятий: почему выпуск других лекарственных препаратов менее важен; возможно ли закупить другие лекарства за рубежом, если это дешевле, и т.п.

В самом начале дискуссии стороны должны договориться о понятиях и терминах, которые будут употребляться при обсуждении проблемы: названия лекарственных препаратов, их назначение, потребительская стоимость при выпуске на каждом из предприятий, стоимость аналогичных препаратов за рубежом и т.д. Если участники обсуждения будут стараться соблюдать правила рациональной дискуссии, то основной вопрос – кто и почему острее всех нуждается в дефицитном лекарственном сырье – постепенно выяснится в процессе дебатов и займет центральное место без давления какой-либо из сторон участников дискуссии.

Между тем на практике при обсуждении гораздо чаще используются так называемые нерациональные методы дискуссии: высмеивание, ирония, апеллирование к авторитетам, использование стереотипов, приписывание оппоненту определенных свойств, которые в данной группе осуждаются, тенденциозная интерпретация высказываний оппонента, чтобы вменить в вину противнику намерения, которых он не имел, и т.д. Подобная процедура состоит в выборочном извлечении высказанных оппонентом суждений и создании таким образом целого, которое способно вызвать у слушателей отрицательное отношение к взглядам противника. В результате может победить не тот, чье решение более эффективно и рационально, а тот, кто с помощью нерациональных методов ведения дискуссии сумел привлечь на свою сторону больше сторонников. Поэтому в процессе обсуждения следует по возможности избегать перечисленных нерациональных приемов дискуссии, которые вносят излишнее эмоциональное напряжение в обсуждение проблемы.

Для того чтобы наиболее полно выявить слабые стороны предлагаемых решений, и в особенности избежать некритических оценок планируемых социальных изменений, к участию в дискуссии можно привлекать не только представителей власти, администрации, экспертов, но и представителей заинтересованных социальных групп, которых касается решение проблемы. Однако групповое обсуждение может пойти по ложному пути, если заранее не учесть несколько факторов, которые специалисты называют ловушками группового мышления. Вот семь наиболее распространенных ловушек:

1) ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлагаемых способов решения проблемы, который представляется как наилучший вариант;

2) блокирование информации, не соответствующей избранному проекту решения;

3) упрощение ситуации, вследствие чего она воспринимается схематично и односторонне;

4) пренебрежение при анализе планируемых социальных изменений факторами, мешающими реализации избранной альтернативы действия (например, бюрократическая инерция, сопротивление противников данного проекта и т.д.);

5) односторонняя переоценка или недооценка действительного масштаба планируемого решения (учет только текущих или краткосрочных последствий);

6) тенденциозное приписывание позитивных следствий определенному решению проблемы, а негативных – факторам, действующим независимо от него;

7) односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следствиями.

После завершения дискуссии наступает решающая фаза процесса принятия решения – выбор одной из возможных альтернатив действия. В политической практике обычно используют два основных метода выбора практического решения: путь компромисса и путь голосования (последний метод нами рассматриваться не будет, поскольку прикладные возможности конфликтологии в нем не используются).

Применение метода компромисса возможно в том случае, когда интересы участников решения не находятся в остром противоречии: они в чем-то совпадают, а в чем-то расходятся. В многонациональном государстве, например, объединяющей идеей может выступать удержание интегральности и независимости государственной организации. Общее решение в таком случае возникает в результате согласования мнений всех участников, что не гарантирует ни одной из сторон осуществления ее целей, но возможно для принятия всеми участниками. Желание не задевать самолюбия, равно как и чисто политическая озабоченность тем, чтобы намеченное решение нс слишком повлияло на равновесие сил, приводит к компромиссным соглашениям: нет ни победителей, ни побежденных. Разумеется, это может сказаться на эффективности государственного управления, поэтому для достижения компромисса возможен и другой путь.

Болгарский социолог Марко Марков предлагает во избежание конфликтов при выборе одной из возможных альтернатив действия опираться на эмпирические законы науки, т.е. оценивать все возможные варианты решения на основе единых объективных критериев:

– каково будет состояние проблемы по каждому варианту после ее решения;

– сколько времени и какие средства будут необходимы для осуществления каждого варианта решения;

– какие трудности и каким образом необходимо преодолеть при реализации каждого из проектов;

– как будет отражаться каждый вариант решения на состоянии всего социального организма в целом.

Если выбор решения в значительной мере определяется действиями партнера в предполагаемой ситуации, то при подготовке проекта решения используется теория игр. В данном случае игра рассматривается как конфликтная ситуация, столкновение, в котором кто-то должен выиграть, а кто-то проиграть. Наиболее выигрышный и эффективный вариант утверждается в качестве окончательного проекта решения.

Метод мозгового штурма в последние годы ученые все чаще предлагают использовать в процессе принятия административных решений. Мозговой штурм – это способ работы группы, при котором первоочередной целью является нахождение новых альтернативных вариантов решения в проблемной ситуации^[3].

Отправным моментом мозгового штурма является проблема, которая не нашла достаточно хорошего решения. Мозговой штурм – не чудодейственный инструмент, с помощью которого можно решить вечные и глобальные проблемы. Лучшие решения находятся тогда, когда речь идет о конкретных задачах. По характеру проблемы можно разделить па два основных типа: аналитические, или причинные, и синтетические, или проблемы мер. Мозговой штурм – это способ разрешения синтетических проблем. К счастью, подавляющее большинство практических рабочих проблем можно облечь в синтетическую форму "как": как это сделать? Наилучшие результаты мозгового штурма достигаются при разработке инноваций, совершенствовании существующих способов работы, а также при улучшении уже разработанных планов.

Хотя мозговой штурм – вид творческой работы, он имеет относительно шаблонные формы. Сначала представляют проблему для рассмотрения. Затем выдвигают как можно больше идей для решения или смягчения проблемы. Лицо, излагающее проблему (ведущий), выбирает несколько идей для их дальнейшей проработки. На основе выбранных идей разрабатывают альтернативные варианты решения.

Мозговой штурм – это ни в коем случае не процесс анализа или принятия решения. Эти понятия лучше разделять, поскольку правила игры здесь различны. Процесс мозгового штурма обычно длится два-три часа, из которых бо́льшая часть времени приходится на последнюю стадию – построение действенных решений.

Мозговой штурм можно проводить разными способами. Выбор способа работы ложится на лицо, направляющее дискуссию. Вывод делается в конце.

При организации мозгового штурма в состав группы, как правило, входят:

а) ведущий – лицо, которое излагает проблемы и несет ответственность за выполнение решения. Ведущий, обладающий задатками хорошего организатора, должен знать, к чему он стремится, побуждать и вдохновлять участников на поиск новых и оригинальных решений, уметь переводить приходящие на ум критические соображения в форму вопросов "как" (к примеру, фразу "Это слишком дорого" преобразовать в форму "Как можно получить это по более низкой цене?");

б) оппонент – лицо, направляющее работу. Важно, чтобы оппонент управлял рабочим процессом по крайней мере на начальной стадии. Его задача заключается в том, чтобы заставить участников действовать согласно принципам творческой работы. Оппонент также составляет график работы;

в) идеологи – все прочие участники. Хорошо, если в группе идеологов есть и специалисты, и "профаны", т.е. не знающие проблемы. Последним значительно легче высказать идеи именно по той причине, что они мыслят нестандартно. Суждения "профанов" служат своеобразными катализаторами идей для специалистов.

Фактором, более других препятствующим мозговому штурму, является критика. Она действует двояко: заставляет лицо, высказывающее критические замечания, мыслить логично, что мешает другим искать отличные от стандартных идей решения. Другие факторы, препятствующие появлению идей: официальность и формальность; поиск "правильных" решений; разъяснения и обоснования; пассивность.

Говоря об успехе в появлении идей, прежде всего следует упомянуть о безопасной и открытой атмосфере, ибо в атмосфере критики практически невозможно заставить людей раскрыться: рождение идей всегда связано со свободой мысли. Другие факторы, способствующие успеху в появлении идей: активное воображение и желание; развитие, переработка и объединение высказанных идей; удивление и сомнение в отношении имеющегося решения; поиск аналогичных проблем и действий; активность^[4].

Как уже отмечалось, мозговой штурм не годится для рассмотрения всех проблем. По своему характеру это поисковая работа, противоположностью которой является строго логическая и аналитическая деятельность. Французский политолог Бернар Гурней предлагает в исключительных случаях, когда сторонам не удается прийти к соглашению, во избежание обострения конфликта обращаться за арбитражным решением к вышестоящей инстанции.

Не стремясь к парадоксам, можно утверждать, что конфликты при принятии решений неизбежны и даже полезны. Наивно полагать, что эффективное государственное управление должно быть единообразным, единодушным и что возникновение конфликтов в государственной системе следует рассматривать как чрезвычайное происшествие. Подобное представление имело бы основание, если бы поведение людей во всех случаях было идеальным, но поскольку это далеко не так, устранять конфликты не просто невозможно: стремление ликвидировать их любой ценой опасно. Дух соперничества между различными министерствами и отделами при принятии решений в государственном управлении часто является стимулятором, играющим ту же роль, что и механизм конкуренции в частном секторе. Если до принятия правительством решения каждое министерство или ведомство представит свои соображения по обсуждаемому вопросу, будет защищать свой проект, укажет на ошибки и просчеты в проектах конкурирующих отделов, это надо только приветствовать. Чем шире борьба мнений, которая выявляет достоинства и недостатки различных вариантов, тем выше качество конечного решения. Государство, в котором органы управления во всем соглашаются с политической властью, не является демократическим, по своей сути оно тоталитарно.

В большинстве случаев, несмотря на все трудности обсуждения, в последний момент путь к достижению соглашения принимается. В нем достаточно точно отражаются позиции, занятые сторонами в процессе его подготовки, и довольно редко бывает, чтобы позиция одной из сторон одержала верх по всем ключевым вопросам. Как правило, инициаторы проекта решения стараются беспристрастно распределять преимущества и издержки и не вносить в проект таких положений, которые могли бы быть восприняты одной из сторон как окончательный отказ от того, что она относит к своим главным целям. При более или менее равном соотношении сил конечное решение складывается из откровенных обоюдных уступок участников переговоров, которые публично берут на себя ответственность за компромисс. Каждый из партнеров на время отказывается от тотальности своих первоначальных притязаний ради общего согласия.

Но каким бы хорошим ни казался окончательный проект решения, он не приведет к результату, пока не пройдет испытания делом. Эксперты советуют не ограничиваться принятием одного решения и на случай непредвиденных обстоятельств составить несколько запасных вариантов. Смысл этой идеи в том, чтобы ввести в принятое решение фактор надежности. В случае неудачи при реализации основного проекта всегда можно будет воспользоваться запасным вариантом. Кроме того, принятие нескольких запасных решений поможет смягчить конфликт противоборствующих сторон при обсуждении проблемы: в запасные варианты могут войти те положения, от которых в основном проекте пришлось отказаться. Эти варианты ни к чему не обязывают, но могут послужить буфером при столкновении различных интересов и существенно разрядить психологическую обстановку. Поэтому не стоит бороться с конфликтами любой ценой, иногда их можно использовать во благо общего дела. Как любят шутить французы, в мире существует лишь одно место, где нет конфликтов: это – кладбище.