Принцип законности

В систематизированном перечне принципов, составляющих ОГЛАВЛЕНИЕ кодекса, принцип законности по своей актуальности и значимости сегодня должен занимать второе место после принципа общественного служения. Поскольку все многообразие видов и содержания деятельности государственных и муниципальных служащих объединяет призвание обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, принцип законности признается одним из важнейших этических принципов деятельности государственных и муниципальных служащих. Утверждение этого принципа и есть исходный момент, социальная и духовная база управления персоналом. "Человек, имеющий здоровое правосознание, есть свободный субъект прав, — писал русский философ И. А. Ильин, — он имеет волю к лояльности (законопослушанию), он умеет блюсти и свои, и чужие полномочия, обязанности и запретности; он есть живая опора правопорядка самоуправления, армии и государства. Человек, лишенный правосознания, подобен зверю и ведет себя как волк. Человек, способный только к повиновению из страха, превращается в волка, как только отпадает страх"^[1].

ОГЛАВЛЕНИЕ принципа законности в применении к государственным и муниципальным служащим было уточнено еще в ранее действовавшем Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (п. 1 ст. 5), где четко была обозначена его значимость и приоритетность в ряду этических императивов государственной службы России.

Принцип законности означает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей.

Такая интерпретация понятия законности лишь подчеркивает его значимость в ряду других этических принципов. Важнейший нравственный долг государственного и муниципального служащего — решительное и мужественное противостояние любому антиконституционному, противозаконному акту или действию, включая и тот случай, когда они исходят от должностных лиц и органов, находящихся на самых верхних ступенях служебной лестницы.

Верность Конституции РФ обязывает государственных и муниципальных служащих к патриотическому служению отечеству, к культивированию в себе нравственных качеств, которые профессионально значимы в контексте культуры современной демократии (в их числе — добропорядочность, честность, правдивость, справедливость, ответственность, сдержанность, беспристрастность, непредвзятость, бескорыстие и умеренность в личных тратах, привычка к конструктивной дискуссии, к разносторонней оценке ситуации, терпимость к иным точкам зрения, не выпадающим из рамок закона, готовность к саморазвитию, к обновлению имеющихся знаний, навыков, умений).

Принцип законности закреплен также в п. 2 ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Суть этого принципа состоит в том, что государственный служащий, участвуя в подготовке и принятии управленческих решений или совершая иные действия в процессе исполнения своих должностных обязанностей, обязан руководствоваться нормами действующего законодательства и не вправе отступать от них даже в случае получения неправомерного, с его точки зрения, распоряжения руководства.

Однако правотворчество всегда несколько отстает от жизни. Должно накопиться достаточное количество однотипных, повторяющихся коллизий, требующих правового решения, чтобы начался законотворческий процесс. А в отсутствие правового решения возникающих проблем чиновник, находясь в поле не правового, а морального регулирования, вынужден осуществлять выбор варианта решения, поступка, линии поведения, руководствуясь лишь моральными критериями.

Кроме того, правовые нормы, регулирующие деятельность и отношения па государственной службе, затрагивают .тишь узловые процедуры и операции. Даже в хорошо отработанном и налаженном поле правового регулирования всегда остается достаточно широкая зона "поведенческого люфта", в пределах которого принимаются управленческие решения, совершаются действия, осуществляются взаимодействия в условиях морального выбора.

Нравственный аспект принципа законности состоит в том, что в ситуации морального выбора чиновник осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому и служебному долгу и в рамках своих должностных обязанностей и служебной компетенции обеспечивает реализацию целей Конституции РФ и федеральных законов. Тем самым он участвует в выполнении миссии государственной службы служить своему народу верой и правдой даже тогда, когда над ним не довлеет принудительная сила закона и угроза санкций.

В соответствии с принципом законности государственные и муниципальные служащие обязаны руководствоваться следующими нормами:

— при исполнении должностных обязанностей соблюдать верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями;

— решительно и мужественно противостоять любому антиконституционному, противозаконному акту или действию;

— осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами органов государственного и муниципального управления;

— соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, нормы служебного поведения и обеспечивать их исполнение;

— при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению государственного и муниципального служащего, неправомерным, отказаться от его исполнения.

В практике следования принципу законности нередко возникает этическая коллизия: как следует поступать должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение руководства? Поиски разрешения этой этической коллизии занимают чиновников и ученых не одно столетие и не только в России.

Исторический экскурс

В Указе Петра 1 от 24 января 1724 г. "Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений" предписывалось такое ее разрешение: "Все подчиненные... должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генералу прокурору или, в небытность его, обер-прокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал"^[2].

В старом русском флоте тоже был обычай: в случае несогласия "стать во фронт и заявить претензию".

Этот, надо сказать, достаточно распространенный казус нашел отражение и в российских законах о государственной службе. В п. 4 ст. 14 ранее действовавшего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственному служащему в случае сомнения в правомерности полученного им распоряжения предписывалось "в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель".

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также не обошел вниманием эту этическую коллизию. Однако решение предлагается уже иное. В этом Законе, по сравнению с вышеупомянутым, порядок разрешения этой этической коллизии принципиально изменен. В п. 2 и 3 ст. 15 Закона установлено, что гражданский служащий "не вправе (выделено авт. — Н. Ш.) исполнять данное ему неправомерное поручение", а в случае исполнения такового "гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами". Таким образом, решение этой этической коллизии приведено в соответствие с установившейся международной правовой практикой разрешения этой проблемы, которая была закреплена еще постановлением Нюрнбергского суда, один из пунктов которого гласит: "Наличие преступного приказа не освобождает исполнителя от ответственности".

Следуя принципу законности, государственный и муниципальный служащий обязан соблюдать следующие правила:

- в ситуации выбора между нормативными правовыми актами, противоречащими друг другу, руководствоваться принципом верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативными актами и должностными инструкциями;

- при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме;

- в случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме отказаться от его исполнения;

- обо всех фактах коррупционных и иных правонарушений, ставших ему известными, сообщать в порядке, установленном законодательством РФ.

Практика, однако, показывает, что даже правовое закрепление принципа законности не помогло освободить государственную и муниципальную службу от таких пороков, как пренебрежение к закону и гражданам, коррупция и лоббирование ведомственных или групповых интересов. Причины этого — не только в недостаточной разработанности, а нередко в отсутствии механизмов реализации принимаемых законов, но и, что не менее важно, в неустойчивости, несформированности личностных ценностей, убеждений, мотивирующих законопослушное и гражданское поведение чиновников, низкой правовой и нравственной культуре значительной их части, что подтверждается многочисленными данными социологических исследований среди работников государственного аппарата.

Так, в ходе социологического исследования 55,5% опрошенных граждан ответили, что повысить авторитет среди населения государственным служащим мешает коррумпированность, взяточничество, 22,6% — пренебрежение законами^[3].

Неразделимость правовых и этических норм в регулировании служебного поведения чиновника подчеркивает социальный характер его деятельности, направленной на служение государству и обществу. Следует в связи с этим вспомнить слова известного русского юриста и правоведа Н. В. Устрялова, писавшего еще в 1917 г.: "В иерархии ценностей праву принадлежит подчиненное место. Выше его — нравственность, эстетика, религия"^[4].