Принцип устойчивого развития и международного сотрудничества в области охраны окружающей среды

Неоднократное использование авторами принципа устойчивого развития основывается на международных принципах права и законодательстве РФ, однако у многих российских исследователей это понятие вызывает недоумение и недопонимание, как модное, сиюминутное и не объясняющее существа возникающих и решаемых проблем. Теории следует убедительнее разъяснять позиции по его раскрытию и применению на практике, иначе возникает ощущение конъюнктурности, недостаточного объяснения существа рассматриваемых вопросов. Принцип устойчивого развития, однако, признан многими развитыми странами, имеет международное звучание и приобретает все большее значение.

Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству РФ предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Ей посвящен ряд федеральных нормативных правовых актов, что позволяет считать эти положения принципом российского экологического права.

В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Реализация принципа устойчивого развития предполагает повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Другим важным условием является создание отлаженной системы взаимодействия "центр – регионы". Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости ее как федеративного государства, всей биосферы в целом.

В соответствии с этим приоритеты России в международном экологическом сотрудничестве по обеспечению своего устойчивого развития сводятся к следующему: организация равноправного международного партнерства по решению проблем перехода к устойчивому развитию; активное участие в международных программах по проблемам устойчивого развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу; создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ; стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных инвестиций, производств и продуктов; обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.

Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе:

– по сохранению биоразнообразия;

– защите озонового слоя от истощения;

– предотвращению антропогенного изменения климата;

– охране лесов и лесовосстановлению;

– борьбе с опустыниванием;

– развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий;

– обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;

– решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических проблем (сокращение трансграничного загрязнения, нормализация окружающей среды в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом регионе).

Движение нашей страны и всего человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В. И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.

Актуальными проблемами теории и практики экологического права являются принятие и реализация конкретных мер по претворению в жизнь вышеназванных направлений и пожеланий в области устойчивого развития – возобновляемого и экономически оправданного ресурсопотребления в интересах здоровья и жизни человека^[1].

Защита закрепленных в праве принципов становится предметом рассмотрения в судах. Конституционный Суд РФ в определении от 15 апреля 2008 г. установил, что решением Арбитражного суда Краснодарского края индивидуальным предпринимателям отказано в удовлетворении иска о понуждении исполнительного комитета города Геленджика заключить договор купли-продажи земельного участка, на котором расположена часть здания магазина, принадлежащая истцам на праве долевой собственности. Арбитражный суд указал, что земельный участок расположен в пределах города-курорта Геленджик; поскольку на основании распоряжения Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. Геленджик в границах округа санитарной охраны отнесен к особо охраняемым природным территориям, указанный участок в силу ст. 27 ЗК и ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"^[2], как ограниченный в обороте, не может быть передан истцам в собственность. В своей жалобе в Конституционный суд РФ Л. К. Николаева и А. Ю. Вафаева просят признать противоречащими ст. 34, 35 и 36 Конституции положения п. 2 ст. 8, п. 2 и 5 ст. 27, ст. 94, п. 2 ст. 95, п. 2 и 3 ст. 96 ЗК об отнесении земель к определенным категориям, переводе их из одной категории в другую, ограничении обороноспособности земельных участков, понятии и составе земель особо охраняемых территорий, землях особо охраняемых природных территорий и землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Заявители полагают, что к категории особо охраняемых природных территорий должны относиться только те земельные участки, расположенные на землях административных поселений городов, которым придан статус курортов, которые используются для лечебно-курортных мероприятий, зарегистрированы в земельном кадастре и отражены в схемах территориального планирования в соответствии с требованиями ГрК. Решения арбитражных судов, по мнению которых придание населенному пункту статуса города-курорта ограничивает все городские земельные участки в гражданском обороте, являются ошибочными. Законодателю в ЗК следует указать, что изъятие земельного участка из оборота возможно только после его регистрации по категории особо охраняемой территории в государственном земельном кадастре. При несоответствии сведений о категории земельного участка, занесенных в государственный земельный кадастр, другим источникам сведений о категории земель преимущество должно отдаваться сведениям указанного кадастра. Они утверждают, что в силу ст. 36 ЗК имеют право приобрести в собственность земельный участок, на котором расположен принадлежащий им объект недвижимости, поскольку данный земельный участок обозначен в кадастровом плане как земли поселений.

Конституционный суд РФ не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. В развитие положений ст. 9 и 36 Конституции ЗК в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (пп. 2 и 6 п. 1 ст. 1). Оспариваемые заявителями положения ЗК, развивающие эти принципы, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы, перечисленные в жалобе.

Последнее время выделяется принцип международного экологического сотрудничества России, воспринимаемый по-разному – скептически либо оптимистически, поскольку состояние экологического права и законодательства в международном и национальном контексте не может не привлекать внимания исследователей ввиду усиливающейся глобализации общественных процессов, где использованию мировых природных ресурсов, особенно невозобновляемых полезных ископаемых, принадлежит одно из ведущих мест (о соотношении международного и экологического права см. параграф 1 гл. 2). Проблемы и перспективы развития международного сотрудничества и экологического права, по мнению ряда ученых, права окружающей среды, отрасли (подотрасли) международного права, института национального экологического права и законодательства – неоднократно были предметом дискуссий и изысканий^[3].

Международная конференция 1992 г. в Рио-де-Жанейро стала местом координации природоохранных планов и мероприятий различных государств, выявления противоречий между странами с разными уровнями экономического и правового развития, выдвинула тезис о необходимости обеспечения устойчивого развития (возобновляемого, восстанавливаемого ресурсопользования) – нового термина, воспринимаемого по-разному в различных государствах и приобретающего разные смысловые оттенки при переводе на различные языки.

В 2002 г. в Иоганнесбурге был представлен развернутый доклад Российской Федерации о ходе выполнения в нашей стране взятых на себя международных договорно-правовых обязательств в области экологии. Накануне – в августе 2002 г. – Правительством РФ была одобрена Доктрина охраны окружающей среды в РФ, вобравшая в себя принципы международно-правовой охраны окружающей среды и основные требования национального законодательства.

Охрана окружающей среды в России осуществляется на нескольких международных уровнях, имеющих разное наполнение: с другими странами СНГ; со странами Балтии; с восточноевропейскими странами; с индустриально развитыми государствами; с развивающимися странами.

Объекты охраны окружающей среды, находящиеся вне юрисдикции государств, делятся на: находящиеся в пользовании всех государств (атмосфера, озоновый слой); используемые несколькими или многими государствами (Антарктида, Балтийское, Черное, Баренцово моря); используемые двумя государствами – как правило, пограничные объекты (беловежский зубр, реки Дунай, Амур и Уссури, Чудское озеро). В целях охраны фауны и флоры учрежден Красный список Международного союза охраны природы, в который включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране. Красные книги заведены в России и во многих ее субъектах.

Наша страна являлась одним из инициаторов и стала участником подписания договоров:

– о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (заключен в Москве 5 августа 1963 г.);

– о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (заключен в Нью-Йорке 24 сентября 1996 г.);

– о нераспространении ядерного оружия (подписан в Москве, Вашингтоне, Лондоне 1 июля 1968 г.);

– о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (подписан в Москве, Вашингтоне, Лондоне 27 января 1967 г.).

Реализуются конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду (принята 10 декабря 1976 г. Резолюцией 31/72 на 96-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха на больших расстояниях, о сохранении мигрирующих видов диких животных (заключена в Бонне в 1979 г.), об охране Средиземного моря от загрязнения (заключена в Барселоне в 1976 г.), об охране морских живых ресурсов Антарктики (заключена в Канберре 20 мая 1980 г.), о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана (заключена в Лондоне 18 ноября 1980 г.), о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (заключена в Вашингтоне 3 марта 1973 г.), о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Бельтах (заключена в Гданьске 13 сентября 1973 г.), Соглашение о сохранении белых медведей.

Более ста международных организаций активно занимается охраной окружающей среды, во многих из них Россия принимает активное участие. Наиболее авторитетная из них – ООН, рассматривающая экологические проблемы на Генеральной Ассамблее (Резолюция 26-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН "Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешних и будущих поколений" – декабрь 1981 г.; Всемирная Хартия природы (принята 28 октября 1982 г. Резолюцией 37/7 на 48-м пленарном заседании 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН)), конференциях (Стокгольм – 1972 г., Рио-де-Жанейро – 1992 г., Иоганнесбург – 2002 г.) и совещаниях.

В 1972 г. при ООН создан ЮНЕП – специальный орган по окружающей среде. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) осуществляет программу "Ядерная безопасность и защита окружающей среды", ЮНЕСКО одобрила программы "Человек и биосфера", "Человек и его окружающая среда", ВОЗ занимается проблемами гигиены, борьбы с загрязнением воздуха, Всемирная метеорологическая организация (ВМО) занимается климатической программой и службой погоды.

Функционирует Всемирная организация продовольствия (ФАО). Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) включает правительственные и неправительственные организации, содействует сотрудничеству между национальными и международными объединениями, между гражданами. Существуют межрегиональные организации – экономическая и социальная комиссия ООН для стран Азии и Тихого океана, Европейская экономическая комиссия, Программа арктического мониторинга и оценки.

Сотрудничество России с соседями привело к созданию двусторонних организаций и иным формам двухстороннего контактирования – по проблемам озера Байкал (с Монголией), подготовке кадров для заповедников и национальных парков (с США), строительства водоочистных сооружений и завода по переработке отходов, удалению серы и внедрению экологически чистых технологий (с Финляндией), утилизации отходов свинокомплекса и очистки сточных вод (с Данией), системы радиологического мониторинга (с Германией), комплексного управления качеством воды (с Канадой), охране вод и защите от паводков (с Китаем)^[4].

Таким образом, принципы охраны окружающей среды, включенные в текст федерального закона, приобретают характер правовых принципов охраны окружающей среды и становятся одной из основных частей единой государственной экологической политики, но не единственной.