Принцип субсидиарности
Принцип субсидиарности (от лат. subsidium – помощь) является отражением политической концепции, согласно которой механизм управления обществом должен строиться "снизу вверх": все проблемы, которые могут эффективно решаться на местах, должны находиться в компетенции муниципальных органов как наиболее близких к населению. Лишь в случае отсутствия такой возможности решение соответствующих проблем должно передаваться в компетенцию вышестоящих (и более отдаленных от граждан) уровней власти – регионального, общегосударственного и, наконец, наднационального (надгосударственного) в лице ЕС. Таким образом, каждый вышестоящий уровень власти является вспомогательным (субсидиарным) по отношению к нижестоящему и решает те задачи, с которыми он может справиться наиболее эффективным образом.
Концепция субсидиарности получила юридическое закрепление в ст. 1 ДЕС, согласно которой принятие решений в Союзе должно быть "в максимально возможной степени приближено к гражданам". Отсюда следует, что ЕС, даже при наличии у него законодательных и иных полномочий, должен воздерживаться от вмешательства в те вопросы общественной жизни, которые не менее эффективно могут быть решены центральными, региональными или муниципальными органами государств-членов.
В этом и заключается ОГЛАВЛЕНИЕ второго принципа компетенции ЕС – принципа субсидиарности (англ. principle of subsidiarity; франц. principe de subsidiarite). Данный принцип распространяется на все категории и сферы компетенции Союза, кроме отнесенных к его исключительной компетенции (т.е. тех, где государства-члены в полном объеме передали суверенные права на европейский уровень): "Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза" (§ 3 ст. 5 ДЕС).
Бремя доказывания того факта, что государства-члены не могут "достаточным образом" достигнуть соответствующих целей и что их может "лучше" достичь Союз, возлагается на институты ЕС, которые обязаны это делать при принятии каждого законодательного акта ЕС.
С этой целью Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности (приложен к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором) возлагает на Европейскую комиссию как основного субъекта законодательной инициативы обязанность перед внесением законопроектов "проводить широкие консультации". Когда уместно, эти консультации должны учитывать "региональное и местное изменение планируемых действий" ЕС, т.е. последствия будущих законодательных актов Союза для регионов и муниципалитетов государств-членов.
При внесении законопроекта в него должны быть включены соответствующие мотивировочные положения, которые сохраняются и в окончательном тексте документа (преамбуле регламента, директивы, решения ЕС). Например, в преамбуле Регламента (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям[1], отмечается: "Поскольку цели настоящего Регламента, а именно, гарантировать высокий уровень защиты и содействия для пассажиров повсеместно в государствах-членах и обеспечить, чтобы хозяйствующие субъекты действовали в гармонизированных условиях на внутреннем рынке, не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами и поэтому, ввиду масштабов или последствий действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза, последний может принять меры в соответствии с принципом субсидиарности, закрепленным в статье 5 Договора о Европейском Союзе".
Более подробная мотивация включается в пояснительную записку ("карточку"), прилагаемую к каждому законопроекту.
Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: "Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели". Сюда относится, в частности, оценка финансовых последствий законопроекта, а также (в случае проекта директивы) оценка масштаба правовых реформ, которые должны будут провести государства-члены в целях ее трансформации в национальное законодательство.
Чтобы усилить гарантии соблюдения принципа субсидиарности, учредительные документы ЕС устанавливают для него не только последующий, но и предварительный контроль. В качестве субъекта последующего контроля принципа субсидиарности на уровне ЕС, как и в случае принципа наделения компетенцией, выступает Суд ЕС, который вправе аннулировать правовой акт ЕС, изданный с нарушением принципа субсидиарности.
В соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности иски об аннулировании правовых актов ЕС на основании нарушения принципа субсидиарности могут подаваться государствами-членами как от своего собственного имени, так и от имени своего парламента или его отдельной палаты. Кроме того, правом оспаривать законодательные акты на основании нарушения принципа субсидиарности наделен консультативный орган ЕС, состоящий из представителей местных и региональных властей государств-членов, – Комитет регионов (применительно к законодательным актам ЕС, которые принимаются после консультации с этим Комитетом, например, законодательство ЕС об охране окружающей среды).
Предварительный контроль за соблюдением принципа субсидиарности осуществляют национальные парламенты. На основании ст. 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: "Любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности".
Отрицательные заключения должны быть приняты во внимание институтами ЕС, однако не связывают их при утверждении законопроекта. Более серьезные последствия наступают в том случае, если отрицательные заключения поступили со стороны значительного числа национальных парламентов.
С этой целью Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности закрепляет за каждым национальным парламентом два условных голоса. Если парламент государства-члена состоит из двух палат (например, Палата Общин и Палата Лордов в Великобритании), то каждая палата располагает одним голосом, подаваемым независимо от другой. Всего, таким образом, национальные парламенты (палаты) имеют в настоящее время 27 × 2 = 54 условных голоса.
Если отрицательные заключения поступили от парламентов (палат), представляющих в совокупности 1/3 (по некоторым вопросам 1/4) условных голосов, то законопроект подлежит повторной экспертизе на соблюдение принципа субсидиарности, по итогам которой принимается мотивированное решение отозвать, изменить проект или оставить его в прежнем виде.
Если отрицательные заключения представляют не менее 1/2 условных голосов национальных парламентов (палат), то проводится аналогичная экспертиза со стороны Европейской комиссии (как субъекта законодательной инициативы) плюс дополнительная проверка со стороны Европейского парламента и Совета ЕС (как законодательных институтов). Если в ходе этой дополнительной проверки Европейский парламент или Совет придет к заключению о несоответствии законопроекта принципу субсидиарности, то документ снимается с повестки дня.
Итак, принцип субсидиарности вместе с процедурами контроля за его соблюдением имеет своим назначением, с одной стороны, поставить барьер на пути чрезмерного вмешательства ЕС в общественную жизнь, с другой – сконцентрировать усилия ЕС на решении подлинно общих (европейских) проблем, которые государства – члены ЕС не в состоянии эффективно решить, действуя поодиночке.