Принцип пропорциональности

Термин "пропорциональность" в общеправовом смысле означает соответствие между характером целей, которые преследуют органы публичной власти, и действиями, предпринимаемыми для их достижения.

Прежде всего, это требование применяется к действиям, влекущим ограничение прав и свобод человека и гражданина. Каждое подобное ограничение не должно выходить за рамки необходимого, не быть чрезмерным (непропорциональным). В частности, в случае привлечения лица к ответственности наказание должно быть соразмерно (пропорционально) тяжести преступления или проступка.

Пропорциональность в указанном смысле была возведена Судом ЕС в разряд "общих принципов права Союза", который обязаны соблюдать органы власти на всех уровнях наряду с принципами правовой определенности, легитимных ожиданий и др. (см. 2.4). Мера властей признается соответствующей принципу пропорциональности только в том случае, "если она является надлежащей для того, чтобы гарантировать достижение преследуемой цели, и не выходит за рамки того, что необходимо для достижения последней"^[1].

Некоторые элементы принципа пропорциональности как общего принципа права ЕС были включены и в Хартию Европейского Союза об основных правах 2000 г. применительно к ограничениям закрепленных в ней основных прав человека и гражданина (см. 5.5).

В систему принципов, регулирующих осуществление компетенции ЕС, принцип пропорциональности (англ. principle of proportionality; франц. principe de proportionalite) был включен ДЕС. В настоящее время вместе с другими принципами компетенции ЕС (принцип наделения компетенцией и принцип субсидиарности) он закреплен в ст. 5 этого Договора: "Согласно принципу пропорциональности ОГЛАВЛЕНИЕ и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров" (§ 4 ст. 5 ДЕС).

Термин "цели Договоров" в процитированном определении имеет два значения:

– во-первых, эго цели Союза, непосредственно закрепленные в ДЕС или ДФЕС (см. 3.2);

– во-вторых, это цели, на достижение которых направлены конкретные правовые акты или иные мероприятия Союза. Подобные цели базируются на нормах-целях, закрепленных в Договорах, но имеют более четкий и определенный характер.

Именно на соответствие конкретным целям правового акта указывается в их мотивировочных частях (преамбулах). Так, в приведенном выше примере (Регламент (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям) преамбула документа указывает, что "цели настоящего Регламента" (в первую очередь, обеспечение высокого уровня защиты пассажиров во всем ЕС) не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членам и, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза (обоснование принципа субсидиарности). Далее в преамбуле Регламента отмечается: "В соответствии с принципом пропорциональности, как он изложен в упомянутой статье [ст. 5 ДЕС], настоящий Регламент не выходит за рамки того, что необходимо для достижения этих целей".

Принцип пропорциональности определяет не только ОГЛАВЛЕНИЕ, но и форму действий ЕС. Здесь наиболее сложным является вопрос о выборе между регламентом (как "законом" ЕС прямого действия) и директивой (как "основами законодательства" ЕС). В связи с этим, как указано в ст. 296 ДФЕС: "Когда Договоры нс определяют тип принимаемого акта, институты выбирают его в каждом конкретном случае при соблюдении подлежащих применению процедур и принципа пропорциональности".

Таким образом, при выборе между регламентом и директивой предпочтение следует отдавать последней, поскольку директива оставляет большую свободу государствам-членам для собственного нормотворчества. В то же время, если проблема требуют подлинно единого и более оперативного подхода, то более "пропорциональным" ответом на нее будет издание регламента, как в приведенном выше примере Регламента (ЕС) о правах пассажиров водных судов.

Принцип пропорциональности также требует от ЕС избегать возложения неоправданных административных формальностей или финансовых расходов на всех субъектов. В связи с этим применительно к законодательным актам ЕС в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности отмечается: "Проекты законодательных актов учитывают необходимость обеспечивать такое положение дел, при котором любое финансовое или административное бремя, возлагаемое на Союз, на национальные правительства, на региональные или местные органы, на хозяйствующих субъектов и на граждан, является как можно более низким и соразмерным подлежащей достижению цели".

Применение принципа пропорциональности институтами ЕС осуществляется в таком же порядке, как и применение принципа субсидиарности (детальные правила изложены в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). В то же время на принцип пропорциональности не распространяются процедуры предварительного контроля законопроектов ЕС со стороны национальных парламентов. Последующий контроль за соблюдением принципа пропорциональности осуществляет Суд ЕС.

Итак, в системе принципов компетенции ЕС принцип пропорциональности является логическим продолжением принципа субсидиарности. Как и принцип субсидиарности, принцип пропорциональности требует от Союза воздерживаться от чрезмерного (непропорционального) вмешательства в общественную жизнь, т.е. не растрачивать силы и время на проблемы, которые вполне могут быть урегулированы без вмешательства европейских институтов.