Принцип лояльности

Одним из центральных понятий служебной этики государственных и муниципальных служащих является принцип лояльности. Однако и по сей день в научной литературе и даже в академических словарях не выработан единый подход к определению этого понятия.

В обществах с авторитарным, тоталитарным режимом лояльность понимается как сугубо внешняя приверженность строю, законности. Отголоски такого понимания мы встречаем в тех определениях понятия лояльности, которые подчеркивают формальный, внешний, показной характер приверженности объекту лояльности или сводят его к нормам впутриаппаратного поведения, регулирующим лишь "отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата, а также между государственными служащими и государственным аппаратом"^[1].

В Словаре иностранных слов указываются два значения слова "лояльный": 1) держащийся в границах законности, иногда только внешне, формально. 2) благожелательно, корректно относящийся к кому- или чему-либо.

В социологии "лояльность" понимается как: 1) верность, преданность законам, установкам; 2) поведение, заключающееся в соблюдении существующих правил, норм, предписаний, а также в выполнении своих обязанностей но отношению к другим даже при несогласии с ними.

Краткий словарь современных понятий и терминов выделяет два значения понятия лояльности: 1) верность, приверженность действующим законам, установлениям органов власти (нередко показная, формальная), 2) корректное, благожелательное отношение к кому-либо. Такого же понимания смысла понятия "лояльность" придерживается Н. А. Омельченко^[2].

Как видно из представленных определений, в каждом из них подчеркивается внешняя, показная, формальная приверженность к действующим законам, установлениям, правилам, нормам и предписаниям, не предполагающая "абсолютного приятия человеком (субъектом) объекта"^[3].

В политической сфере понятием "лояльность" нередко обозначается верность по отношению к господствующему государственному строю. Политическая энциклопедия определяет "лояльность" как уважение к властям и верность действующим законам^[4]. В современных политологических исследованиях "лояльность" иногда отождествляется с законопослушностью или трактуется как "благожелательное отношение к личностям и надличностным институтам"^[5].

Порой проблемы служебной лояльности государственного и муниципального служащего рассматриваются лишь в контексте его политической нейтральности, ограничиваясь обязательством хранить верность своему работодателю, из чего вытекает и особое отношение к службе, определяемое такими понятиями, как преданность, корректность, послушание, чувство ответственности, понимаемой лишь как подотчетность^[6].

Сведение понятия "лояльность" к политической нейтральности или к верности органу власти, своей организации обедняет представление о публичной направленности службы, ее социальном смысле и назначении.

Совершенно иной смысл приобретает понятие лояльности в демократическом обществе, где высшей ценностью провозглашается человек, его личность, человеческое достоинство, где патерналистский характер отношений между государством и обществом, свойственный эпохе тоталитаризма, сменяется паритетными отношениями, в которых государство выступает в роли исполнителя воли народа как высшего субъекта власти, а миссией государственной службы, как подчеркивалось ранее, — общественное служение.

Лояльность (фр. loyal — верный) — нравственный принцип и качество, характеризующее неизменность и постоянство в отношении к людям, делу, в исполнении долга, в приверженности избранным принципам и нравственному идеалу.

Приверженцев такого подхода объединяет большее или меньшее приближение к исконному значению слова "лояльность", понимаемого как верность, приверженность, преданность, благожелательное отношение, предполагающие установку на внутреннее приятие объекта или идеи, убежденность в правильности своей позиции, решимость и готовность поддерживать этот объект или следовать этой идее. В соответствии с таким пониманием принципа лояльности предписания и запреты, адресованные государственным и муниципальным служащим в отношении их должного поведения на службе, закрепляются не только в кодексах и общественном сознании профессиональной среды, по и в личностном осознании этих кодексов, в отношении к ним, в убеждениях, сформулированных на их основе, т.е. в содержании психики и внутреннего мира личности государственного и муниципального служащего^[7].

О такой важной для государственных и муниципальных служащих моральной категории, как "внутренняя ответственность", понимаемой как "самостоятельное установление человеком связи между его поведением (поступком, деятельностью) и им же прогнозируемыми последствиями этой деятельности"^[8], не приходится и говорить, если личностью не интериоризованы предъявляемые к ней моральные требования.

Именно в таком смысле, исключающем "двойной стандарт" поведения государственного и муниципального служащего, и используется этот термин в зарубежной практике государственной службы. И только в таком понимании принцип лояльности как моральный принцип может реализоваться в повседневной деятельности и поведении государственных служащих сознательно и добровольно, а не под угрозой санкций или давлением внешних, часто конъюнктурных обстоятельств.

В отечественной науке вопрос о содержании и границах понятия лояльности остается дискуссионным, что, очевидно, отражает в целом картину неоднозначности позиций не только чиновников, но и ряда ученых в оценке и понимании социального назначения государственной службы, ее миссии. Недооценка интересов общества возвращается к государственным служащим бумерангом, формируя негативное отношение к ним граждан.

Однако если исходить из того, что главным интегративным критерием эффективности управленческого труда должна стать его социальная полезность, что государственная и муниципальная служба есть институт общественного служения, а государственный служащий — работник, занятый удовлетворением общественных потребностей и решением проблемы повышения жизни россиян, то становится очевидным, что принцип лояльности государственного и муниципального служащего состоит в верности и благожелательном, корректном, в границах закона, отношении его не только к своему непосредственному начальнику, не только к тому государственному органу, в котором он занимает определенную должность, и государству, на службе которого он состоит, но прежде всего к обществу и его гражданам — налогоплательщикам, которые оплачивают его профессиональный труд и поэтому вправе рассчитывать на высокое качество этого труда, благожелательность и корректность его поведения в отношении к гражданам, которым он оказывает услуги в пределах своей компетенции. Только в таком понимании принцип лояльности как один из важнейших этических императивов, выражающих требования общества к государственному служащему, нравственному смыслу и социальному назначению его деятельности, может способствовать становлению государственной службы как института общественного служения, вносящего свой вклад в обеспечение реализации конституционных целей построения демократического, правового, социального государства в России^[9].

Из данного определения следует, что в условиях трансформации государственной службы из "государевой" в публичный институт общественного служения принцип лояльности должен пониматься прежде всего как:

- верность обществу, доверившему государственному служащему обеспечение его прав и законных интересов, т.е. общественному долгу;

верность Конституции РФ и федеральным законам, т.е. гражданскому долгу;

- верность своему делу, т.е. служебному долгу;

- верность слову, данным обязательствам, которые составляют основу доверия населения к публичной службе и государственной власти в целом;

— законность действий, благожелательность и корректность в отношении к гражданам, которым он оказывает социальные услуги в рамках своей компетенции.

Лояльность государственного и муниципального служащего — верность обществу, Конституции РФ и федеральным законам, государству, служебному и гражданскому долгу, уважение достоинства личности и корректность по отношению к гражданам.

Лояльность обществу, верность общественному долгу вытекает из конституционного требования признания человека высшей ценностью, соблюдения и защиты его прав и свобод, осознания того, что государственная и муниципальная служба РФ как социальный институт является службой общественного доверия, что должно исключать всякое лоббирование чиновниками ведомственных и частных интересов во вред обществу, пристрастность в отношении отдельных политических партий, общественных движений, корпоративных объединений.

По отношению к государственному органу, в котором государственный служащий занимает должность, его лояльность предполагает безукоризненное исполнение своих служебных обязанностей, содействие укреплению авторитета власти и формированию положительного имиджа государственной и муниципальной службы, запрет на публичные выступления, содержащие критику этого органа.

Верность своему слову, которая составляет основу доверия населения к публичной службе и государственной власти в целом, предполагает ответственность государственного и муниципального служащего перед обществом за взятые на себя обязательства, строгое выполнение данных гражданам обещаний.

Корректность и благожелательность как проявление лояльности определяет характер отношения государственного и муниципального служащего не только к органу или организации, па службе в которой он состоит, но прежде всего к гражданам, оплачивающим своими налогами сто труд.

В отношении с коллегами лояльность предполагает строгое следование требованиям служебного этикета, в основе которых лежат вежливость, тактичность, скромность и точность в поведении с окружающими, бережное, уважительное отношение к личному достоинству каждого.

Требования принципа лояльности конкретизированы в этических нормах, получивших правовое закрепление в нормах Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", обязывающих государственного служащего:

- соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (п. 14 ст. 18);

- допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10 ст. 17).

Следуя принципу лояльности, государственный и муниципальный служащий не вправе:

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит в его должностные обязанности;

- разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9 ст. 17).

Государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, обязаны не допускать случаев принуждения должностных лиц к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

После увольнения с государственной и муниципальной службы гражданин не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Конституционные цели построения подлинно демократического, правового, социального государства требуют создания государственной и муниципальной службы, ответственной не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом, а потому обязанной служить интересам общества, обеспечивать "выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, реализации обязательств государства по поддержке определенного уровня жизни народа, удовлетворению его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения"^[10]. Этим определяются ОГЛАВЛЕНИЕ и границы понятия лояльности государственного служащего.