Принцип эффективности

В БК РФ значительное внимание уделяется вопросам эффективности. И хотя слово "эффективность" используется, в основном, в словосочетании "эффективность использования бюджетных средств", не следует понимать это узко, связывая эффективность только с расходованием бюджетных средств. Так, в БК РФ сформулирован принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках бюджетных полномочий должны исходить как из принципа экономности — необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, так и из принципа результативности — достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).

Таким образом, принцип эффективности подразумевает не только результативность бюджетных расходов, но и экономность использования доходов, главным элементом которых являются налоговые доходы.

Бюджетный кодекс устанавливает бюджетные полномочия по оценке эффективности использования бюджетных средств (ст. 160.3 БК РФ).

Особо выделяются государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы. Ежегодная оценка эффективности их реализации должна проводиться в соответствии с Порядком и критериями, устанавливаемыми соответственно Правительством РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также местной администрацией муниципального образования (ст. 179 БК РФ).

Оценка планируемой эффективности государственной программы проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности РФ (п. 15 установленного Порядка).

Обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей программы, а также мероприятий в установленные сроки. При этом в качестве основных критериев планируемой эффективности реализации программы применяются критерии экономической и социальной эффективности (п. 16 установленного Порядка).

Критерии экономической эффективности учитывают оценку вклада государственной программы в экономическое развитие РФ в целом, оценку влияния ожидаемых результатов программы на различные сферы экономики РФ. Эти оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики РФ (и. 16 установленного Порядка).

Критерии социальной эффективности учитывают ожидаемый вклад реализации программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке (п. 16 установленного Порядка).

По результатам оценки эффективности Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации отдельных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года (и. 44 установленного Порядка).

Таким образом, принцип эффективности является руководящим принципом при разработке и реализации бюджетной и налоговой политики.

Эффективность налоговой политики

Оценить эффективность фискальной политики можно с разных позиций и по разным критериям. Так, с позиции субъекта налогообложения, чем налоговые изъятия больше, тем хуже.

Классик экономики Д. Риккардо писал, что каждый новый налог превращается в новую тягость для производства и вызывает повышение естественной цены товаров. При этом часть труда страны, которой располагает налогоплательщик, с помощью налоговой системы попадает в руки государства и поэтому больше не может быть употреблена производительно. Эта часть может принимать такие размеры, что исчезает прибавочный продукт, необходимый тем, кто своими сбережениями увеличивает капиталы государства. К счастью, ни в одной свободной стране налогообложение никогда не доходило до такой степени, чтобы из года в год уменьшать ее капитал. В этой связи одна из задач налоговой политики — минимизировать ущерб, который терпят частные лица в результате изъятия у них части их денежных средств в пользу государства.

Риккардо считал, что пег налогов, которые не имели бы тенденции ослаблять накопление. Он отмечал, что если налоги падают на капитал, то они уменьшают производственные возможности, а если на доходы, то накопление и потребление. Самое же большое зло налогообложения заключается, по мнению Риккардо, в общей сумме его действия. Другой классик экономической науки, имя которого неразрывно связано со становлением современной теории микроэкономики, А. Маршалл, в своих исследованиях математически доказывал, что всякий налог, оказывающий давление на какие-либо факторы производства, тем самым сдерживает его, что ведет к переложению значительной части налогового бремени на потребителей. Равным образом налог на потребление каких-либо товаров оказывает давление на их производителей.

Хорошо известна модель, показывающая, как введение акциза ведет к уменьшению равновесного спроса и предложения и увеличению равновесной цены, т.е. налог действует на экономику угнетающе. Тем не менее никто из классиков экономической теории не сомневался в необходимости налогообложения для удовлетворения финансовых потребностей государства, выполняющего ряд общественных функций, которые не могут быть переложены на частный сектор. Так, один из родоначальников политической экономии А. Смит, будучи убежденным сторонником частной собственности, в то же время обращал внимание на общественные функции, исполнение которых было невыгодно частным лицам и должно было быть возложено на государство. При этом он отвергал вмешательство последнего в коммерческую деятельность и считал налоги основным источником государственных доходов5.

С позиции государства эффективность фискальной политики может определяться в зависимости от того, как она влияет, с одной стороны, на производственную активность экономической системы, а с другой — на рост доходов бюджета государства. Получаемые при этом оценки эффективности могут противоречить друг другу, так что фискальная политика может быть эффективной по одному критерию и неэффективной по другому.

В то же время бюджетная политика является одним из основных инструментов экономической политики, при этом сбор бюджетных доходов находится среди наиболее важных ее направлений. В бюджетной политике, как ни в какой другой, наиболее ярко проявляются и сталкиваются интересы различных общественных групп, среди которых трудно достичь единства по поводу ее целей, средств и результатов, и острой потребностью является разработка объективных критериев оценки эффективности бюджетной и налоговой политики.

Следует подчеркнуть сильное воздействие государственных финансов на реальную экономику. Поэтому вполне логично принять исследование динамики основных макроэкономических показателей в качестве одного из основных направлений оценки эффективности бюджетной и налоговой политики, которые в этом случае согласуются с целями и задачами макроэкономической политики. Далее рассматривается модель для оценки эффективности налоговой политики на основе динамики основного макроэкономического показателя — валового внутреннего продукта (ВВП).