Принципы регулирования и объекты водных отношений

Практика установления принципов права и законодательства активно используется при разработке законов и в ходе их реализации. Принципы водного права и законодательства имеют не только декларативное, но и практическое значение. Например, при разрешении судом или арбитражным судом спора при вынесении решения в случае наличия пробела в законодательстве или в праве может быть по аналогии применен принцип водного права и законодательства. В ВК перечислены лишь основные принципы водного законодательства, которые можно считать институтом водного права. Следовательно, иными законами могут быть также установлены принципы водного права и законодательства, не предусмотренные в ВК. К наиболее важным принципам водного законодательства относится значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека.

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно – в некоторых оговоренных законом случаях – как об объекте права собственности и иных прав. Значимость правового регулирования водных объектов подтверждается тем, что практически в любом федеральном законе, составляющем отрасль экологического права, содержатся нормы, регулирующие охрану и использование водных объектов.

В качестве примера можно привести ЛК, ЗК, ФЗ об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях, о животном мире, о недрах, об охране озера Байкал, Федеральном законе "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Указанный принцип подчеркивает, что вода как объект правоотношений выступает одновременно в трех аспектах: как важнейший природный объект, подлежащий правовой охране, как возобновляемый природный ресурс, который необходимо рационально использовать, и как объект права собственности, который, как правило, будучи извлечен из окружающей среды, может быть предметом гражданско-правовых сделок.

На основе принципа целевого использования водных объектов законодателем выделены приоритетные цели использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение. В Российской Федерации не принят специальный федеральный закон "О питьевом водоснабжении", хотя такие предложения выдвигались. Его принятие откладывается ввиду отсутствия достаточных материальных средств для реализации его требований и расплывчатости, декларативности большинства его положений. В Государственную Думу РФ внесен проект специального технического регламента "О питьевой воде и питьевом водоснабжении", который может установить обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования:

– источникам питьевого водоснабжения;

– системам питьевого водоснабжения (централизованным системам, нецентрализованным системам, автономным системам, домовым распределительным системам, системам питьевого водоснабжения на транспорте), обеспечивающим забор, подготовку и подачу питьевой воды к местам ее расходования;

– питьевой воде, находящейся в системах питьевого водоснабжения, включая горячее водоснабжение;

– бутылированной питьевой воде, кроме минеральной воды (лечебно-столовой и лечебной).

Экономическое стимулирование охраны водных объектов – следующий важный принцип водного законодательства. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей, органов водного хозяйства на мероприятия по охране водных объектов. Из реализации этого принципа возникает необходимость решения проблем правового регулирования хозяйственного освоения паводкоопасных территорий, распределения субвенций на осуществление переданных полномочий.

Обеспечение рационального использования природных ресурсов неэффективно только мерами административного регулирования (выдачи предписаний, лицензий, государственного контроля и надзора). Поэтому законодательством предусмотрен экономический механизм охраны окружающей и рационального водопользования. ВК предусматривает такую форму экономического стимулирования как учет расходов водопользователей на мероприятия по охране водных объектов при определении платы за пользование водными объектами. Платность природопользования является одним из основных принципов охраны окружающей среды в соответствии со ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды. В ВК также предусматривается взимание платы за пользование водными объектами, в связи с чем постоянно поднимается вопрос совершенствования порядка расчета и внесения платы за водопользование.

Несомненным является не только теоретическое, но и практическое значение основных названных и иных принципов водного права и законодательства, которые при переходе России к "мягким" нормам права, обусловленном ее активными позициями в мировом сообществе, становятся действующими способами регулирования общественных отношений, которым надо ввиду определенной новизны этого феномена уделять большее внимание правоприменителей. Суды РФ начинают применять названные в законе принципы не только в случае отсутствия нормы права, по аналогии, но и напрямую, особенно при защите водных прав человека и гражданина.

Предметом регулирования водных отношений являются отношения по охране и рациональному использованию водных объектов. ВК предусматривает специальное регулирование водных отношений посредством гражданского законодательства: имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК. Эта норма корреспондирует ст. 129 ГК.

Объектами водных правоотношений являются водные объекты, а также части водных объектов. ОГЛАВЛЕНИЕ правоотношения составляют права и обязанности его участников. С учетом возможности установления права собственности на водные объекты и получение их в аренду, актуальной проблемой становится уяснение соотношения частных прав на водные объекты как объекта права собственности, и публичных прав на достояние народов. Объектами водных отношений являются, прежде всего, водные объекты общего пользования. Законом определяется, что государственные и муниципальные поверхностные водные объекты являются общедоступными. Каждый гражданин может бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если это не запрещено федеральными законами. При этом должны соблюдаться правила охраны жизни людей на воде, муниципальные правила. Такие документы и правила приняты субъектами РФ.

Например, Правилами охраны жизни людей на воде в Москве предусмотрено, что водные объекты используются для массового отдыха, купания, туризма и спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию с Московско-Окским бассейновым водохозяйственным управлением, Москомприродой, Государственной инспекцией по маломерным судам г. Москвы, Центром Госсанэпиднадзора по г. Москве. Указанными Правилами также установлены требования к пляжам, предусмотрены меры по обеспечению безопасности населения на пляжах и в других местах массового отдыха на водоемах, меры безопасности при пользовании паромными переправами и наплавными мостами, меры безопасности на льду, меры безопасности при производстве работ по выемке грунта и выколке льда, установлены знаки безопасности на воде.

В ВК предусмотрены основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами, в том числе общего пользования. Интересно отметить, что помимо оснований, предусмотренных в ВК, возможно применение оснований, предусмотренных гражданским законодательством. Могут запрещаться купание, катание на маломерных судах, забор воды для хозяйственно-бытовых нужд. Информация об ограничении водопользования должна передаваться через СМИ либо посредством установления вдоль берега специальных информационных знаков. Надо добиваться того, чтобы при отсутствии ясно обозначенной на местности информации об ограничении водопользования – по различным причинам – общее водопользование должно признаваться без ограничений. Такая норма была в предыдущем водном законодательстве.

Согласно ВК полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженностью от истока до устья не более десяти километров, у которых береговая полоса составляет пять метров.

Согласно ст. 27 ЗК запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК. В соответствии с определением ВАС РФ от 21.02.2008 по иску об истребовании из незаконного владения земельного участка, на котором расположены контурные и разделительные дамбы, и признании недействительной регистрации права собственности на дамбы суд, удовлетворяя заявленные требования, правомерно исходил из того, что спорные дамбы расположены на земельном участке, входящем в состав территории водоохранного назначения, и не подлежат отчуждению^[1].

Каждый может пользоваться (без использования механического транспорта) береговой полосой для передвижения и пребывания, для любительского и спортивного рыболовства, причаливания. Эти требования водного права не везде соблюдаются, что очередной раз свидетельствует о разрыве законоположений и их реализации, об отсутствии достаточной воли должностных лиц и системы органов исполнительной власти к исполнению важнейших требований законодательства, касающихся насущных экологических прав граждан.

Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними дно и берега водного объекта, рассматриваются как единый водный объект (поэтому проблемы регулирования водных отношений тесно связаны с проблемами земельного права). Новеллой водного права, заслуживающей не только уяснения и толкования, но и должного применения, является положение о том, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому либо юридическому лицу, находятся, согласно ВК РФ, соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического либо юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Остальные водные объекты, как поверхностные, так и подземные, находятся в собственности РФ (федеральной собственности).

Понятие пруда и обводненного карьера является важным для определения его режима: эти водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. В отношении их могут совершаться продажа, залог и совершение других сделок, которые могут повлечь отчуждение водных объектов, эти водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством. Не допускается отчуждение пруда, обводненного карьера без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

В ВК прежний термин "обособленный водный объект" не используется. Взамен него для характеристики водных объектов, которые могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством, применены термины пруд и обводненный карьер. В правовых отношениях указанные объекты выступают как принадлежность земельного участка, в границах которого они расположены. В соответствии со ст. 135 ГК вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. В ВК не установлены критерии отнесения водных объектов к пруду или обводненному карьеру, что может создать проблемы в правоприменительной практике, когда водные объекты будут субъективно относиться именно к этим видам водоемов и отчуждаться в составе земельного участка. В результате могут быть нарушены интересы лиц, общества и причинен имущественный вред государству.

В силу договора, а также на основании судебного решения права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств. Здесь также перемежаются гражданско-правовые и эколого-правовые категории.

Однако надо признать, что ожидаемой стабильности и устойчивости водных отношений с внедрением в них частноправовых методов пока не констатируется. Происходит это, по нашему мнению, не из- за недостатков этих методов, а из-за недостатков правоприменительной системы, от дефектов организационно-исполнительного механизма, отсутствия в обществе атмосферы неуклонного исполнения законов, преодоления правового нигилизма, с которым предстоит бороться не только словами, но и делами. Избранный по западным лекалам путь объявления частной собственности на некоторые водные объекты призван расширить набор прав и повысить ответственность частных владельцев за состояние принадлежащих им прудов и обводненных карьеров при сохранении их долга перед нынешним и будущими поколениями за охрану этих, имеющих публичное значение природных объектов и ресурсов.