Принципы и нормы современной парламентской этики. Проблема предупреждения конфликтов интересов

Каждому из нас часто приходилось слышать ставшее общеупотребительным в нашей разговорной речи словосочетание "непарламентские выражения". Используя его, мы вольно или невольно, а чаще подсознательно представляем себя на месте народного избранника, парламентария, которому, по нашему мнению, не приличествуют грубость, развязность, высказывания и заявления, компрометирующие его в глазах общественности.

Не вступая в полемику с этим довольно распространенным мнением, укажем только на то, что в нем легко можно обнаружить значительную долю преувеличения, стремление выдать желаемое за действительное. Как справедливо заметил бывший руководитель Комиссии по вопросам депутатской этики российского парламента (в то время еще Съезда народных депутатов СССР) профессор А. А. Денисов, многим кажется, что народные избранники должны быть обязательно культурнее и порядочнее своих избирателей. В действительности же парламент в массе своей не может быть значительно лучше или хуже массы избирателей, созревая и совершенствуясь вместе с народом, а не сам по себе.

В то же время, очевидно, что именно парламент как никакой другой орган власти, от действий и решений которого во многом зависит судьба рядовых граждан, должен быть снабжен определенной суммой норм и правил, соответствующих стандартам порядочности, этичности парламентского и внепарламентского поведения депутатов и позволяющих ему эффективно действовать в соответствии с его социальными целями и задачами. Эти правила не следует сводить только к правилам этикета, означающего соблюдение правил приличия, корректности, деликатности. Этикетные правила, безусловно, очень важны для народных избранников, чья карьера в значительной степени зависит от голосов избирателей. Они, по мнению специалистов, облегчают политическое общение, содействуют взаимопониманию, оберегают достоинство людей и в целом направлены на пресечение в парламенте грубости, невоздержанности, бесцеремонности. Тем не менее этими правилами парламентская этика далеко не исчерпывается, хотя они и составляют важную часть этического стандарта парламентской деятельности.

• Парламентская этика – вид профессиональной этики, регулирующий отношения, возникающие в ходе законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представительства.

Парламентская этика регулирует отношения, которые возникают в результате законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представителя. Основная ее особенность состоит в том, что она регулирует отношения не столько внутри узкого круга парламентариев, сколько их отношения с обществом и избирателями, заинтересованными в эффективной работе своего высшего законодательного органа. Это прекрасно понимают и представители средств массовой информации, и избиратели, которые критикуют парламент чаще всего не за то, какие отношения складываются между депутатами внутри парламента, а за проводимую парламентом политическую линию, за то, как он воздействует на общественно-политическую ситуацию в стране.

По мнению профессора Д. Ф. Томпсона, парламентская (законодательная) этика – это не то, как должны вести себя конгрессмены, а то, как должен функционировать демократический процесс в представительных органах власти. Автор справедливо относит парламентскую этику к разновидности политической этики, устанавливающей принципы и нормы отношений в представительных органах власти.

Часто понятие "парламентская этика" произвольно отождествляют с другим близким к нему понятием "депутатская этика". Эти понятия тесно связаны, но не равнозначны. Парламентская этика регулирует только отношения, вытекающие из законотворческой и иной деятельности высшего представительного органа. В этом своем значении термин "парламентская этика" не может быть, например, применен к деятельности депутатов региональных законодательных собраний и других местных представительных органов власти в Российской Федерации. Здесь уместен термин "депутатская этика", соответствующий статусу депутата (не парламентария) данных органов власти. Кроме того, по своей смысловой нагрузке понятие "депутатская этика" может рассматриваться как самостоятельное, охватывающее более широкий круг этических проблем, чем парламентская этика в точном значении этого слова, так как оно переносит акцент прежде всего на обязательства депутатов перед своими избирателями.

Этика парламентской деятельности – особый вид профессиональной (корпоративной) этики, связанной с деятельностью законодательного органа и в этом смысле может рассматриваться как относительно самостоятельный вид социальной этики. Она включает в себя нормы и требования, которые предъявляются обществом к социальному и профессиональному облику законодателя, его стилю работы, характеру общения с людьми, использованию депутатского статуса. Эти нормы могут не совпадать с представлениями индивидуальной этики. Более того, зачастую достойное похвалы с точки зрения частной этики поведение парламентария может идти вразрез с принципами этики парламентской. Оказание покровительства или предпочтения другу или близким обычно положительно оценивается в частной жизни, но с точки зрения парламентской этики часто сомнительно, а иногда даже преступно. Многие проблемы парламентской этики, такие, например, как ограничение на право законодателей заниматься определенными видами деятельности в течение срока исполнения их полномочий, либо вообще не возникают в частной жизни, либо не влекут столь тяжелых последствий для общества.

С другой стороны, избиратель оценивает своего кандидата в парламент с позиций не парламентской, а общечеловеческой этики и всегда припомнит ему на выборах нарушение общечеловеческой морали, принципов справедливости. Поэтому хороший парламентарий, рассчитывающий на переизбрание, должен строго относиться ко всем нормам общественной морали, а не только к тем, которые связаны с его деятельностью в парламенте. Действовать всегда строго в рамках установленных законодательных норм, регламентных правил и парламентских традиций, постоянно учитывать и исполнять справедливую волю избирателей – вот то, что составляет понятие "этического парламентского поведения" и в то же время способствует другим целям этики: корректности поведения и совершенствованию законодательства.

В таком непростом деле как парламентская деятельность было бы ошибкой полагаться только на готовность народных избранников строго следовать предписаниям этического парламентского поведения. Факты часто свидетельствуют об обратном. Положение парламентариев, имеющих относительно свободный доступ ко всем должностным лицам и источникам информации, делает соблазнительным для многих из них извлечение личной выгоды из своего статуса. Такая ситуация более характерна для молодых демократий, где еще не сформировались традиции парламентской деятельности. Отсутствие опыта и навыка политической культуры ведет к тому, что нарушения парламентской этики становятся чуть ли не нормой. Молодой российский парламент в этом плане – не исключение. Обладая парламентской неприкосновенностью, некоторые депутаты склонны трактовать ее как вседозволенность и безответственность. В начале 1990-х гг. это выражалось в участии депутатов в несанкционированных митингах и даже в потасовках с представителями правоохранительных органов.

Нарушения норм парламентской этики, разумеется, не являются уделом только молодых демократий. От них не застрахованы и страны, имеющие давние демократические традиции. Так, разразившиеся в 1990-е гг. скандалы, связанные с этическими нарушениями в Ирландии и Великобритании, привели к радикальному пересмотру правил парламентской этики в этих странах. Конгресс США также прошел через серию скандалов, несмотря на более чем 200-летние демократические традиции и наличие развитой системы этического законодательства и этических правил. Все это заставляет многие страны внимательно относиться к содержанию и механизму реализации этических правил парламентской деятельности, требовать от парламентариев строгого следования нормам и принципам парламентской этики.

Чтобы свести к минимуму злоупотребления среди парламентариев, во многих странах применяется комплекс мер, направленных на создание эффективного этического режима деятельности парламентариев. Он включает в себя набор стандартов, которые направляют поведение депутатов законодательного органа, а также предусматривает механизм практического применения этих стандартов.

Иногда этический режим включает общее заявление о следовании принципам честности и неподкупности ("кодекс поведения"), в котором содержится обязательство максимально соответствовать своей функции народного представителя (примером такого заявления могут служить "семь принципов общественной жизни" в Великобритании). В отличие от "этических правил" как строго регламентированных норм поведения, "кодекс" представляет собой понятный каждому базовый документ, в котором излагаются основные цели и задачи парламентариев. В некоторых странах (например, в Аргентине) нормы поведения парламентариев закреплены в Конституции. Считается, что хотя кодекс поведения сам по себе не может предотвратить злоупотребления среди парламентариев, он символизирует веру избирателя в своего избранника.

В Палате Представителей США для конгрессменов, помощников конгрессменов и работников аппарата Палаты принят кодекс поведения из 12 пунктов, согласно которому все они "должны вести себя таким образом, чтобы их поведение повышало доверие к Палате". Кодекс затрагивает такие вопросы, как разрешение конфликтов интересов, принятие подарков, формирование избирательных фондов, совместительство и т.д.

В Великобритании "Кодекс поведения членов Парламента" обязывает их "все время вести себя так, чтобы поддерживать и укреплять репутацию Парламента и доверие общества к нему, и никогда не предпринимать никаких действий, которые могут запятнать честь Палаты Общин либо ее членов в целом".

В ЮАР парламентский кодекс поведения предписывает депутатам "соответствовать самым высоким моральным нормам, чтобы их собственная честность и репутация тех институтов, которые они представляют, никогда не могла быть поставлена под сомнение".

Безусловно, кодекс поведения как документ общего "идеального" характера не может серьезно влиять на поведение парламентариев, сдерживать коррупцию и другие негативные явления, нередко наблюдаемые среди народных избранников. Он только формулирует общие нормы этически приемлемого поведения. Поэтому для создания полноценного этического режима разрабатываются формальные "этические правила", конкретизирующие требования общего "кодекса поведения" парламентариев, создаются специальные парламентские органы (Комитеты или Комиссии по этике), отвечающие за применение этих правил на практике и консультирующие парламентариев но вопросам этического характера. Комитеты или комиссии могут устанавливать дисциплинарную ответственность за нарушение парламентариями обязательных или рекомендательных норм кодекса и определять соответствующие санкции (призыв к порядку, замечания, порицания, лишение слова, сокращение жалованья, временное недопущение в зал заседания и т.п.).

В то же время сами парламентарии должны обладать высокими моральными качествами, общей и политической культурой, чтобы не только правильно осознавать свою социальную миссию, но и с честью справляться с "бременем морального выбора". Парламентарий – не только законодатель, но и публичный политик, поэтому он не может не считаться с нормами и требованиями политической этики. Его деятельность по необходимости связана с правилами честной политической игры, неразрывно соединяющими в себе правила политической целесообразности и политического искусства. Как и любая политическая деятельность, она не исключает лавирования, компромисса, умения комбинировать, находить правильные ходы. Однако это не означает одобрения беспринципности, моральной нечистоплотности, бессовестности, отказа от действий с "чистыми руками". Для политика очень важно не лицемерить, не обманывать, держать слово, выполнять принятые обязательства.

• Этический кодекс – свод нравственных норм, предписываемых к исполнению и в систематизированном виде заключающих в себе основные нравственные требования к работникам той или иной сферы деятельности.

Именно поэтому парламентарии должны воспитывать в себе и развивать необходимые для выполнения их социальной миссии нравственные качества, утверждать и защищать ценности своего жизненного и профессионального призвания. Очень важно, чтобы парламентарий обладая "скромностью самооценки", не страдал болезнью собственной исключительности, адекватно относился к своей деятельности. Его нравственным кредо должно быть служение общественному благу и защита общественного блага во властных структурах. Только осознание этого жизненного и профессионального призвания может стать, по мнению специалистов, основой и критерием морального выбора парламентария в ситуациях конфликта ценностей. Служение делу может потребовать от парламентария в ряде случаев самоотверженного поведения, а подчас и ненужного аскетизма. Однако гораздо хуже, если служение делу характеризуется не интересом к самому делу, а только показной демонстрацией своей "неиссякаемой озабоченности" состоянием общественного блага, ответственности за исполнение своих обязанностей.

Сложность проблем парламентской деятельности обусловливает необходимость выработки системы принципов и норм, которые составляют сегодня основное ОГЛАВЛЕНИЕ парламентской этики во многих странах (см. табл. 3.1, 3.2). В отличие от рассмотренных нами ранее неписаных норм и правил кодекса политической деятельности президента, выполнение которых зависит по большей части от доброй воли самого президента, нормы парламентской этики имеют более формализованный характер и, как уже указывалось, во многих странах сведены в целостные этические кодексы. Это необходимо для того, чтобы регламентировать деятельность парламентариев, которая часто не поддается нормативной регуляции на основе только правовой и административной ответственности. Как отмечается в аналитическом материале, подготовленном Национальным демократическим институтом международных отношений, проблема состоит не в том, что все парламентарии изначально коррумпированы, либо со временем станут таковыми. Специфика должности парламентария в том, что он постоянно сталкивается с мучительными этическими дилеммами, ему постоянно приходится делать нелегкий выбор между интересами страны, интересами избирателей, собственного округа, интересами политическими и личными. Поэтому прежде всего сами парламентарии заинтересованы в том, чтобы иметь свод основных принципов и правил поведения, который позволит им принимать правильные решения и защитить себя от ложных обвинений.

Американский автор Д. Ф. Томпсон в своей книге "Этика в Конгрессе", изданной в США в 1995 г., выделил следующие основные принципы парламентской этики: независимость и объективность в принятии решений, справедливость, ответственность перед избирателями. Эти принципы ориентируют парламентариев на то, чтобы они: во-первых, руководствовались в своей деятельности только интересами государства и своих избирателей; во-вторых, были справедливы в отношениях с коллегами, избирателями, должностными лицами, институтами в целом; в-третьих, несли ответственность за свои действия и гарантировали исполнение воли избирателей.

Представляют интерес "семь принципов поведения в публичной сфере", сформулированные Комитетом по стандартизации публичной сферы Великобритании. К ним разработчики отнесли: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Согласно этим принципам, лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Им не следует связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказывать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей. Они должны быть подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью, должны проявлять максимальную открытость во всех своих действиях и решениях, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту интересов общественных. При этом, с точки зрения Комитета, особенно важно, чтобы лица, занимающие государственные должности, служили инициаторами распространения этих принципов и утверждали их своим личным примером.

Наиболее сложная проблема парламентской этики связана с конфликтом интересов. В парламентской деятельности конфликтом интересов обычно называют ситуацию, когда парламентарии участвуют в обсуждении и голосовании по вопросам, затрагивающим их собственные материальные (финансовые) и иные интересы и выгоды. Правила предупреждения конфликта интересов направлены на то, чтобы предотвратить получение парламентариями любых выгод в ущерб служению обществу. В большинстве стран они сводятся к трем основным пунктам – правилам, составляющим запрет на действия, могущие привести к конфликту интересов: 1) декларированию финансовой информации; 2) заявлению о личной заинтересованности; 3) "правилу честного лоббирования".

Так, согласно этическим правилам Палаты Общин Парламента Великобритании, если на обсуждение выносится вопрос, в котором член Парламента был или может быть лично заинтересован в дальнейшем, он обязан заявить об этом до начала голосования и уведомить министров и других государственных чиновников. "Правило честного лоббирования" запрещает членам Парламента "брать плату за выступление в Палате". Запрещается также брать плату за голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также "за попытки убедить коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий".

Важным механизмом борьбы со злоупотреблениями среди парламентариев является декларирование финансовой информации. Этот механизм предполагает отслеживание и публикацию информации о финансовом положении парламентариев, а в ряде случаях и членов их семей. Считается, что, предавая гласности информацию о своем имуществе и доходах, парламентарии тем самым демонстрируют свою приверженность идеалу "прозрачного" и соблюдающего этические нормы законодательного органа.

Следует заметить, что вопрос о декларировании финансовой информации в действительности не является таким простым, как это кажется на первый взгляд. Он имеет как своих сторонников, так и противников, расценивающих требование декларирования доходов как вмешательство в частную жизнь парламентариев. В разных странах эта дилемма решается политиками по-разному. Этим объясняется наличие большого разнообразия требований к декларированию финансовой информации и ее публикации в различных странах. Анализ данных, проведенный Национальным демократическим институтом международных отношений, показал, что только в восьми из 18 стран, где требуется раскрытие финансовой информации, финансовые декларации регулярно публикуются (Австралия, Великобритания, Ирландия, Италия, Испания, США, Чехия и Швеция).

• Депутатский (парламентский) иммунитет – запрещение преследования депутата за все действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей: выступления в парламенте, голосование, участие в комиссиях и т.д. Никто не может привлечь депутата к ответственности за эти действия даже после истечения депутатских полномочий.

В большинстве стран парламентарии в той или иной степени пользуются депутатской неприкосновенностью (депутатским иммунитетом) от гражданских исков и/или уголовного преследования. Это означает, что парламентарий не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, а в ряде стран – и уголовному преследованию, без согласия палаты, членом которой он является. Это особое положение парламентариев вызывает серьезные дискуссии. С одной стороны, депутатская неприкосновенность нужна, чтобы оградить парламентариев от преследования по политическим мотивам и гарантировать их политическую независимость. С другой – неприкосновенность часто порождает у парламентариев чувство безнаказанности, стремление стать выше закона. Поэтому многие парламенты сегодня серьезно ставят вопрос о реформе института неприкосновенности, как противоречащего фундаментальным принципам современного конституционного права, особенно принципу равенства всех перед законом.

Наделение парламентариев депутатским иммунитетом не должно означать, что народные избранники могут безнаказанно нарушать закон. Поэтому в большинстве стран наряду с депутатским (парламентским) иммунитетом устанавливается ответственность парламентариев. Так, согласно мексиканской конституции депутаты могут привлекаться к политическому суду за нарушение Конституции и федеральных законов, а также за использование не должным образом федеральных фондов и ресурсов. Член шведского Риксдага подлежит задержанию, аресту и заключению под стражу на общих основаниях, если он подозревается в совершении преступления, за которое установлено наказание не меньше, чем тюремное заключение на два года. В Германии, Литве, Латвии депутат может нести ответственность за оскорбление личности и клеветнические высказывания в парламенте. В Конгрессе США при отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих членов, отдав соответствующее распоряжение приставам палат. К члену Конгресса США может быть также применено наказание в виде лишения мандата, если за это проголосуют не менее 2/3 членов соответствующей палаты. В некоторых случаях (в Британском Парламенте, Польском Сейме) к депутатам может быть применено тюремное заключение (за действия, препятствующие работе парламента, или за ложную информацию, представленную в декларации об имущественном положении).

Во многих странах серьезную проблему создает использование парламентариями своего статуса для извлечения тех или иных льгот и выгод нередко в ущерб своей парламентской деятельности. Чаще всего это связано с совмещением парламентариями их основной деятельности с деятельностью на других должностях или в частных предприятиях. Именно поэтому во многих странах введены ограничения на совмещение парламентариями должностей в течение срока их полномочий, а также на их деятельность в частном секторе.

Постоянные правила Сената США предусматривают, например, следующие ограничения совместительства: "...Ни один сенатор... не должен участвовать в каком-либо постороннем предприятии либо в посторонней профессиональной деятельности, либо поступать на службу, по которой выплачивается жалованье, если это противоречит требованиям добросовестного исполнения возложенных на него обязанностей по должности... Ни один сенатор... не должен а) поступать на службу в какую-либо фирму, компанию, ассоциацию или корпорацию с целью предоставления за вознаграждение своих услуг как сенатора, б) позволять использовать свое имя подобной фирме, кампании, ассоциации или корпорации либо в) заниматься какой-либо деятельностью за вознаграждение в установленные часы работы в сенате... Ни один сенатор... не должен состоять на службе либо быть членом совета какой-либо государственной либо подконтрольной государству корпорации, финансового учреждения или предпринимательской организации".

Во Франции запрет на совместительство распространяется на все невыборные должности государственной службы. В ряде стран парламентариям запрещено занимать руководящие должности в компаниях, принадлежащих государству либо получающих государственные субсидии. В Бразилии, Греции, Италии, Турции, Франции и Японии членство в парламенте объявлено несовместимым с занятием определенных постов в частных фирмах и предприятиях, особенно если эти предприятия занимаются операциями по вкладам и кредитованию, получают государственные субсидии либо выполняют поставки по заказам органов государственной власти. Парламентарии Чехии не могут заниматься адвокатской практикой.

К вопросам этического порядка принято относить финансовые и имущественные требования к парламентариям, связанные с ограничениями на принятие подарков, оплату командировочных расходов принимающей стороной, получение других незаконных льгот и привилегий. Правила парламентской этики рекомендуют использовать для покрытия любых расходов парламентариев только официально выделенные и личные средства, а не средства и услуги посторонних лиц. Однако здесь могут возникнуть определенные сложности. В первую очередь это относится к принятию подарков, которые привычно воспринимаются политическими лидерами как знак уважения и проявление дружеских чувств. В то же время все понимают, что нередко подарки представляют собой плату за политические услуги. Поэтому для защиты парламентариев и их престижа во многих странах разработаны правила, регулирующие принятие подарков.

Наиболее строгие ограничения на принятие подарков существуют в США. Членам Конгресса и сотрудникам их аппарата запрещено получать любые подарки стоимостью более 50 долл. По закону 1989 г. о реформе этических норм сенаторам запрещалось получать подарки на сумму свыше 100 долл, в год от частных лиц или организаций, заинтересованных в находящихся в Конгрессе законопроектах, а от других дарителей разрешалось принимать подарки на сумму не свыше 300 долл. в год. При этом правила Конгресса детально трактовали понятие "подарок", включая в него помимо подарка в собственном смысле слова, различные пожертвования, ссуды, оказание услуг, а также оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов законодателей.

В других странах в отношении принятия подарков предусмотрены более мягкие правила. Во многих из них парламентариям разрешается принимать подарки при условии, что они будут указаны в финансовых декларациях. Так, по данным упоминавшегося выше аналитического материала, подготовленного Национальным демократическим институтом международных отношений в Германии парламентарии обязаны были декларировать только подарки стоимостью свыше 10 000 немецких марок, а в Италии – стоимостью свыше 10 млн лир (5500 долл. США в 1999 г.). В Аргентине, Индии, Мексике и Польше никаких ограничений на принятие подарков нет, за исключением тех статей уголовных кодексов, которые предусматривают наказания за взятки.

Такое же разнообразие подходов можно наблюдать и в вопросе об ограничениях на оплату командировочных расходов парламентариев принимающей стороной. Во многих странах такие поездки считаются подарками, и должны включаться парламентариями в финансовые декларации в раздел о спонсированных поездках. В других странах отсутствуют какие-либо ограничения на этот счет. В США парламентарии должны не только декларировать служебные поездки, но и соблюдать ряд дополнительных условий. За исключением случаев, не имеющих прямого отношения к служебной деятельности (бизнес, избирательные кампании), члены Конгресса могут соглашаться на оплату расходов на свои служебные поездки принимающей стороной только тогда, когда длительность этих поездок по стране не превышает четырех дней, а зарубежных – недели.

Таблица 3.1

Сравнительная характеристика этических режимов, предусмотренных для парламентариев

Страна	Кодекс поведения	Этические правила и декларирование финансовой информации
		Предупреждение конфликта интересов	Ограничения на совмещение должностей в течение срока полномочий	Ограничения на трудоустройство по истечении срока полномочий
Австралия Палата Представителей	Этического кодекса для парламентариев нет, но они должны декларировать свое финансовое и имущественное положение. В 1995 г. был внесен законопроект о кодексе поведения, но он до сих пор не принят	Конституция и Распоряжение Палаты № 196 запрещают депутатам голосовать по вопросам, которые затрагивают их личные материальные интересы	Депутаты не могут одновременно быть членами парламента штата или территории и другой палаты парламента страны, занимать любую иную оплачиваемую должность или получать государственную пенсию (кроме министров и военнослужащих), служить в избирательных комиссиях или, если это не разрешено специально, вступать с государством в любые договорные отношения, влекущие за собой получение материальных выгод. По традиции министры – члены парламента должны подать в отставку со всех постов директоров в государственных компаниях или компаниях с участием государства и не должны получать гонорары или доход от использования своей должности, кроме жалованья, полагающегося им как министрам и членам парламента	Отсутствуют
Великобритания Палата Общин	"Кодекс поведения членов Правительства" (1995) содержит общие нормы о выполнении общественного долга личном поведении и обязательном декларировании любой личной заинтересованности, а также запреты общего характера на получение взяток, платное отстаивание чьих-либо интересов и злоупотребление информацией	Если на обсуждение выносится вопрос, в котором член Парламента был или может быть в дальнейшем лично заинтересован, он обязан заявить об этом до начала обсуждения. Он обязан также поставить в известность об этом министров и других государственных чиновников, а если он является членом комитета Парламента, в ведении которого находится этот вопрос, необходимо поставить в известность и комитет. Членам Парламента "запрещено брать плату" в Палате. Членам Парламента также запрещено брать плату за голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также за попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий"	Членам Парламента запрещено одновременно занимать должности в вооруженных силах, полиции и на государственной службе, определенные судебные должности, быть священниками (кроме священников нонконформистских церквей), пэрами, членами большей части общественных советов и комиссий	Отсутствуют
Германия Бундестаг	Формального кодекса нет, общие нормы содержатся в Конституции, "Этических правилах Бундестага" (1972), законах "О политических партиях" (1994) и "О правовом статусе членов Бундестага" (1994). Уголовный кодекс запрещает "покупку и продажу голосов" парламентариев	Депутаты обязаны сообщать о любом конфликте интересов, связанном с рассматриваемыми вопросами, но после этого имеют право участвовать в их обсуждении и голосовании по ним	Депутаты не имеют права одновременно быть министрами федеральной земли, членами Федерального контрольно-ревизионного управления, судьями и членами Бундесрата	Отсутствуют
США Палата Представителей	"Кодекс официального поведения". Регламент Палаты Представителей 1968 г. предписывает членам Палаты, ее должностным лицам и сотрудникам аппарата всегда вести себя так, чтобы укреплять авторитет Палаты. "Кодекс" отличается от кодексов других стран более подробным характером и содержит, в частности, запреты на принятие подарков, конфликт интересов, злоупотребление должностными привилегиями. "Кодекс" требует четкого разграничения между личными средствами конгрессмена и его избирательным фондом	Регламент Палаты Представителей гласит: "Члену Палаты, ее должностному лицу или сотруднику аппарата члена Палаты запрещено получать прямое или косвенное вознаграждение от любых сторон, если такое вознаграждение предоставляется за неправомерное использование возможностей, связанных с указанными должностями в Конгрессе"	Конгрессменам запрещено одновременно занимать любые должности в федеральных органах власти, заниматься любой иной оплачиваемой профессиональной деятельностью, предусматривающей доверительные отношения, например, быть адвокатами или врачами. Запрещено получать вознаграждение за членство в совете директоров или работу на управленческих должностях в корпорациях или организациях. Общая сумма побочных доходов не может превышать 15% от их жалованья по должности конгрессмена. Запрещено получать гонорары за речи, статьи и участие в мероприятиях	Конгрессменам и руководящим сотрудникам их аппарата запрещено оказывать влияние, устанавливать контакты и выступать перед конгрессменами в течение года после окончания срока полномочий (норма принята в 1989 г.)
Франция Национальное Собрание	Сведений о существовании кодекса нет. Теория французского конституционного права рассматривает депутатов как представителей всей нации, а не отдельного округа. В силу того, что внешнее влияние направлено в основном на партии, а не на отдельных депутатов, вопросы парламентской этики регулируются избирательным законодательством	Депутаты обязаны избегать любого конфликта интересов и не пытаться в течение срока полномочий оказывать влияние недозволенными средствам и	Депутаты не имеют права одновременно быть членами правительства, Конституционного Совета, Сената, Экономического и социального совета, судьями, государственными чиновниками, профессиональными военнослужащими. Им запрещено выполнять некоторые функции, возложенные иностранными государствами, или занимать должности в международных организациях, руководящие должности в государственных или субсидируемых государством компаниях, в финансовых компаниях, привлекающих сбережения населения, и в фирмах по торговле недвижимостью, быть консультантами или занимать любую другую высокую выборную должность. Других формальных ограничений на получение побочных доходов нет	По окончании срока полномочий депутаты имеют право на любую работу, кроме работы в корпорациях, которые либо субсидируются государством, либо в основном выполняют государственные заказы или заказы иностранных правительств. Не разрешается работать в фирмах по торговле недвижимостью либо привлекающих сбережения населения

Источник: Парламентская этика: сравнительный анализ. Национальный демократический институт международных отношений. [Legislative Research Series /National Democratic Institute for International Affairs], Перевод Московского представительства Национального демократического института международных отношений. М., 2000. С. 23–33.

Таблица 3.2

Сравнительная характеристика этических режимов, предусмотренных для парламентариев

Страна	Этические правила и декларирование финансовой информации
	Подарки	Поездки	Регулирующий орган	Механизм подачи жалоб и наложения санкций
Австралия Палата Представителей	Депутатам не запрещено принимать подарки, если принятие подарка не может быть расценено как признак конфликта интересов. Необходимо отмечать в "Реестре интересов" полученные по официальным каналам подарки стоимостью свыше 500 австралийских долл. и полученные неофициальным образом подарки стоимостью свыше 200 австралийских долл. Подарки от родственников и личных друзей декларированию не подлежат (резолюции Палаты от 1984 г.)	Депутаты обязаны указывать в "Реестре интересов" оплаченные другими сторонами поездки или любые оказанные депутатам проявления гостеприимства (резолюции Палаты. 1984 г.)	Комитет по депутатским привилегиям, образованный в 1984 г., составляет и ведет "Реестр интересов", рассматривает вопросы этического характера, и определяет, какие должностные лица должны декларировать свои интересы. Председатель комитета – член Палаты. Из числа депутатов спикер Палаты назначает Регистратора интересов (должность введена в 1984 г.), которому подаются декларации. Регистратор одновременно является делопроизводителем Комитета по депутатским привилегиям	Конституция гласит, что нарушение запрета на голосование по вопросу, который затрагивает материальные интересы депутата, может привести к лишению депутатского мандата. Палата вправе наказывать депутатов за нарушение порядка подачи финансовой декларации
Великобритания Палата Общин	Депутаты и их супруги должны декларировать любой подарок стоимостью выше 125 фунтов стерлингов или любую косвенную выплату на сумму свыше 0,5% жалованья члена Парламента. Подарки и другие доходы можно не декларировать, если они никоим образом не связаны должностью члена Парламента	Депутаты и их супруги должны декларировать зарубежные поездки, если они не полностью оплачены из собственных средств депутата или из бюджета. Необходимо декларировать проживание за чужой счет и оплату транспортных расходов при поездках внутри страны, кроме поездок на конференции, если их организаторы оплачивают расходы в разумных пределах	"Правила поведения депутатов" предусматривают должность Парламентского уполномоченного по этическим нормам и наличие Специального комитета по этическим нормам и депутатским привилегиям. Уполномоченный не является штатным сотрудником аппарата Палаты. Комитет формируется на основе пропорционального представительства фракций	Члены Парламента и граждане направляют жалобы в письменном виде Уполномоченному, который при наличии достаточных оснований проводит предварительное расследование и докладывает выводы Комитету. Комитет проводит формальное расследование, решает, будет ли иметь место открытый процесс и рекомендует Палате дальнейшие действия. Палата может наказать депутатов удержанием жалованья или временным отстранением от исполнения обязанностей
Германия Бундестаг	Необходимо сообщать обо всех подарках общей стоимостью свыше 10 тыс. немецких марок. Нет ограничений на виды подарков, которые депутаты имеют право принимать	Необходимо сообщать о командировочных расходах, возмещаемых третьими сторонами, если общая сумма превышает 10 тыс. марок	Этические вопросы относятся к ведению Президента Бундестага	Президент Бундестага может применить только одну санкцию – обнародование информации о нарушении этических правил депутатами. Средства партий, полученные незаконным потеем, подлежат передаче в распоряжение Президента Бундестага
США Палата Представителей	Конституция запрещает федеральным государственным служащим принимать подарки от иностранных правительств или их представителей. Закон "О подарках и наградах иностранного происхождения" делает исключение для "подарков вежливости", стоимость которых не превышает 245 долл. в ценах 1998 г. Регламент Палаты запрещает конгрессменам и их сотрудникам принимать подарки, если это может быть истолковано как конфликт интересов. Можно принимать другие подарки, в том числе приглашения на обеды, если их стоимость не превышает 50 долл. При этом общая стоимость подарков, полученных от одного дарителя, не должна превышать 100 долл. в год. Можно принимать подарки от родственников и личных друзей. Декларировать необходимо все подарки	Регламент Палаты (1998) разрешает конгрессменам и их сотрудникам совершать за счет третьих лиц поездки для сбора информации, на переговоры, выступления и другие подобные мероприятия, связанные с исполнением служебных обязанностей. Разрешено принимать оплату поездки супруги или ребенка, если они едут вместе с конгрессменом. Срок поездки не должен превышать четырех дней в США и семи – в зарубежных поездках. Можно соглашаться на оплату другими сторонами транспортных расходов и расходов на проживание, если поездка никак не связана с исполнением служебных обязанностей (избирательная компания, религиозные мероприятия, бизнес). Необходимо декларировать все транспортные расходы. Официально зарегистрированным лоббистам запрещено оплачивать транспортные и другие подобные расходы конгрессменов и их сотрудников (Закон "О федеральном регулировании лоббистской деятельности"). Зарубежные поездки, оплаченные иностранными правительствами, допускаются только в рамках культурного обмена	Этические вопросы в Палате рассматривает Комитет по нормам официального поведения. Комитет, образованный в 1967 г., состоит из 10 человек (по пять человек от каждой партии)	Конгрессмены, присягая, подают жалобы в Комитет в письменном виде и с указанием даты. Остальные граждане могут подать жалобу в Комитет, только если любой конгрессмен подтвердит, что она требует рассмотрения. Если Комитет большинством голосов решит, что жалоба требует дальнейшего рассмотрения, назначается подкомитет из четырех-шести человек, который определяет, действительно ли нарушение имело место. Если факт нарушения признан, назначается другой подкомитет, который устанавливает, доказано ли обвинение. Если это так, Комитет в полном составе утверждает итоговый доклад и решает, какое наказание следует рекомендовать Палате. Санкции включают порицание, выговор, штраф, отказ или ограничение пользования привилегиями, в крайнем случае – прекращение полномочий. Согласно Конституции для этого необходимо принятие решения 2/3 голосов членов Палаты. Указанный механизм рассмотрения жалоб и применения санкций действует с 1997 г.
Франция Национальное Собрание	Никаких ограничений на принятие подарков нет, но все подарки необходимо декларировать. По традиции депутаты возвращают все подарки, за исключением подарков от членов семьи, чтобы избежать любых подозрений	Ограничений на поездки нет, однако их необходимо декларировать, если они не оплачены самим депутатом	Комитет по финансовой прозрачности в политике, состоящий из назначаемых членов и членов по должности, контролирует соблюдение правил, сообщает о нарушениях в соответствующую палату и информирует Генеральную прокуратуру в случае значительных изменений в составе декларируемой собственности	Конституционный Совет рассматривает дела, направленные Комитетом. Если Совет признает, что депутаты сообщили в декларации недостоверные данные о собственности или финансировании избирательной кампании, он имеет право запретить им в течение года участвовать в выборах. Приняв такое решение, Совет объявляет об отставке депутата

Источник: Парламентская этика: сравнительный анализ. Национальный демократический институт международных отношений. [Legislative Research Series / National Democratic Institute for International Affairs]. Перевод Московского представительства Национального демократического института международных отношений. М., 2000. С. 43–52.