Принципы государственного кредита

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части финансовой компетенции, формирование определенных принципов. Принципы государственного кредита обеспечивают реализацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; повышение эффективности кредитных отношений с участием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Конституции государственные займы размещаются на добровольной основе. Добровольность в отношениях, связанных с государственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-первых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вторых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявляется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию свободных денежных средств государства. Так, БК установлено, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управления государственным долгом. Например, постановлением Правительства РФ от 20.07.1998 № 843 "О мерах по стабилизации ситуации на рынках государственных долговых обязательств Российской Федерации" Минфину России совместно с Банком России поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприятия по досрочному погашению государственных бескупонных облигаций; в постановлении Правительства РФ от 21.07.2004 № 366 "О проведении в 2004-2010 годах реструктуризации денежных обязательств перед Российской Федерацией, принимаемых на себя субъектами Российской Федерации" закреплено, что переоформление в обязательства субъектов РФ денежных обязательств муниципальных образований и юридических лиц осуществляется на добровольной основе; приказом Минфина России от 10.01.2006 № 1н "Об утверждении Положения об обслуживании государственных сберегательных облигаций" установлено, что выкуп и обмен государственных сберегательных облигаций осуществляется на добровольной основе.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участием государства служит принцип возмездности, означающий уплату вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмездность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, которые, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ (см., например, ст. 16 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.). Однако наличие подобного юридического признака не означает присутствия элемента гражданско-правового регулирования в государственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых процентов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ресурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксировано установленной процентной ставке в российской практике осуществления государственной кредитной деятельности используются плавающая процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказывают несколько условий: ставка рефинансирования Банка России, а также срок, на который предоставляется кредит. Развитие рыночных отношений привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обусловливает большую зависимость размера процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездность выражается не только в получении кредитором прямой выгоды в виде доходности государственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного налогообложения доходов и операций по государственным ценным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК и означает право стороны, предоставляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по погашению возникших долговых обязательств (см. ст. 93.2 БК, Закон г. Москвы от 14.11.2007 № 43 "О государственном долге города Москвы", Закон Тюменской области от 26.09.2006 № 494 "О государственном долге Тюменской области"). Средства федерального бюджета в качестве бюджетного кредита субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ. Например, в 2008 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов, а также на осуществление мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий (см. ст. 16 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.).

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, предоставляемые юридическим лицам, в том числе иностранным. Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

При оформлении правоотношений по государственному кредитованию могут предусматриваться меры контроля (дополнительно к установленным бюджетным законодательством), обеспечивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, в частности, что "Банк принимает необходимые меры для того, чтобы средства от какого-либо займа, предоставленного или гарантированного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ".

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед государством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вынуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 93.2 БК.

Бюджетный кодекс содержит следующий закрытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг или паев. Бюджетный кодекс устанавливает два обязательных требования к имуществу, представляемому для обеспечения государственного кредита: размер обеспечения должен полностью (на 100%) покрывать сумму государственного кредита; обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предоставления кредита за счет публичных денежных средств.

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кредитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 уже цитированного Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений Банка посредством предоставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлечение кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен. Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодательством, кредитным или иным договором. Например, в соответствии с БК долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от одного года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами:

o вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом;

o в соответствии с договором государственного кредита допускается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны принять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обязательства перед государством либо о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должника, имеющего непогашенную задолженность.

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денежных средств. В частности, согласно ст. 93.2 БК бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обязательным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соответствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.

Гарантией своевременного возврата полученных бюджетных кредитов являются положения ст. 93.3 и 93.4 БК. Защита финансовых прав федерального бюджета обеспечивается п. 2 ст. 93.3 и п. 2 ст. 93.4 БК, согласно которым в случае, если предоставленные из федерального бюджета бюджетные кредиты субъектам РФ не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Минфином России, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет:

o удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

o взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам).

Правила и условия применения к субъектам РФ и муниципальным образованиям названных мер принуждения за нарушение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федерального бюджета на возвратной основе, а также за нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерацией государственным гарантиям и поручительствам установлены приказом Минфина России от 26.12.2007 № 152н "Об утверждении Порядка удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет".

Защита финансовых прав региональных бюджетов в кредитных отношениях обеспечивается п. 3 ст. 93.3 БК, согласно которому в случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. Требования к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, предоставленных из региональных и местных бюджетов, установлены приказом Минфина России от 12.11.2007 № 104н "Об утверждении общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов".