Представительство Европейского Союза на международной арене. Дипломатическая служба Европейского Союза
Европейский Союз взаимодействует с другими субъектами международного права, в том числе проводит с ними международные переговоры, через своих представителей – институты или должностных лиц, уполномоченных выступать от имени ЕС на международной арене.
Механизм представительства ЕС на международной арене складывался постепенно, начиная с 1950-х гг., и в итоге приобрел довольно сложный (комплексный) характер, в некоторых аспектах напоминающий аналогичные механизмы современных государств.
При учреждении в 1950-е гг. Европейских сообществ полномочия представлять их в международных делах были возложены на Европейскую комиссию. Поскольку компетенция Европейских сообществ изначально охватывала только вопросы экономической интеграции, Комиссия представляла их, главным образом, в международных экономических отношениях, прежде всего в контексте проведения общей торговой (внешнеторговой) политики ЕС.
При создании в 1970 г. механизма координации общеполитического курса государств-членов на международной арене (Европейского политического сотрудничества) представительские функции в этих вопросах были возложены на государства-члены, которые осуществляли их в порядке ротации, сменяя друг друга каждые полгода. Данный подход был сохранен и после преобразования Европейского политического сотрудничества в ОВПБ с подписанием ДЕС. Например, при осуществлении посредничества ЕС в целях прекращения боевых действий между Россией и Грузией в августе 2008 г. от лица Союза в целом выступала Франция.
В соответствии с поправками Амстердамского договора 1997 г., вступившего в силу 1 мая 1999 г., государствам-членам в этой деятельности помогало специальное должностное лицо, которое совмещало свой пост с руководством аппаратом (Генеральным секретариатом) Совета ЕС: "Генеральный секретарь Совета Европейского Союза – Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности".
Подобный механизм представительства порождал многие неудобства как для ЕС, так и для его партнеров на международной арене. Главной проблемой являлось отсутствие должной стабильности, последовательности внешнеполитического курса ЕС, обусловленное частой (дважды в год) сменой представляющих Союз государств-членов, каждое со своими собственными приоритетами в международных отношениях[1].
В связи с этим при подготовке проекта Конституции ЕС (Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, 2004 г.) было принято решение лишить государства-члены права представлять ЕС на международной арене (одновременно ликвидировалась должность их помощника – Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности).
Взамен предполагалось впервые в истории ЕС ввести пост "Министра иностранных дел Союза" с расширенными полномочиями. Лиссабонский договор 2007 г., который заменил собой не вступившую в силу Конституцию ЕС (см. 1.4), в полной мере сохранил эту реформу, включив соответствующие положения в текст действующих учредительных документов Союза (ДЕС и ДФЕС).
Однако по настоянию ряда стран ЕС, прежде всего, Великобритании, термин "Министр иностранных дел", ярко свидетельствующий о государственно-подобных чертах ЕС, был заменен другим – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (кратко: Верховный представитель)[2]. Несмотря на переименование, Верховный представитель de facto выполняет функции Министра иностранных дел ЕС и сохраняет все полномочия, которые изначально планировалось предоставить этому Министру в проекте Конституции ЕС 2004 г.
В соответствии с § 4 ст. 18 ДЕС Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности является полноправным членом главного исполнительного института ЕС – Европейской комиссии[3]. В ее структуре он занимает одну из руководящих должностей – вице-председатель Комиссии. Благодаря этому Верховный представитель имеет право голоса при подготовке и осуществлении Комиссией всех отнесенных к ее полномочиям мер в области как внешней, так и внутренней политики ЕС.
При этом основной ответственностью Верховного представителя в рамках Комиссии являются внешнеполитические мероприятия ЕС, за подготовку и исполнение которых отвечает данный институт: "В рамках Комиссии он [Верховный представитель] отвечает за исполнение обязанностей, которые возложены на последнюю в сфере внешних сношений, и за координацию иных аспектов внешнеполитической деятельности Союза" (§4 ст. 18 ДЕС).
Одновременно Верховный представитель наделен широкими самостоятельными полномочиями, которые он может осуществлять независимо от Комиссии. Главным среди них является постоянное председательство в Совете ЕС, когда Совет принимает внешнеполитические решения, в том числе решения о заключении международных соглашений ЕС (§ 3 ст. 18 ДЕС). Хотя Верховный представитель не имеет права голоса в Совете (этим правом наделены только члены Совета – министры государств-членов, в данном случае министры иностранных дел), председательские функции дают ему возможность влиять на процесс обсуждения и принятия внешнеполитических решений, например, путем формирования повестки дня, направления хода дискуссий в определенное русло, предложения компромиссных вариантов и т.д.
По ряду вопросов Верховный представитель призван действовать вместе (совместно) с Европейской комиссией, что подчеркивает его самостоятельность по отношению к последней. Например, согласно § 2 ст. 220 ДФЕС установление и поддержание отношений между ЕС и международными организациями "возлагается на Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и на Комиссию". Экономические санкции (ограничительные меры) ЕС против третьих стран и частных лиц (см. 3.5) вводятся Советом "по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии" (§ 1 ст. 215 ДФЕС). То же самое относится к принятию решения Совета на основании § 3 ст. 222 ДФЕС, определяющего порядок оказания помощи государствам-членам, которые стали жертвой террористического акта или катастрофы (в рамках рассмотренного выше "условия солидарности").
Верховный представитель и Комиссия могут представлять "совместные предложения Совету" и по другим вопросам внешней политики ЕС (§ 2 ст. 22 ДЕС). При осуществлении всех своих полномочий Верховный представитель должен заботиться о "последовательном характере внешнеполитической деятельности Союза" и, с этой целью, оказывать содействие Совету и Комиссии в обеспечении согласованности между мероприятиями ЕС в разных сферах его внешней компетенции (§ 4 ст. 18 и §3 ст. 21 ДЕС).
Наиболее широкими полномочиями Верховный представитель располагает по вопросам ОВПБ, в рамках которых вырабатывается единый курс государств-членов в международных делах. Эти полномочия распространяются и на такой аспект ОВПБ, как ОПБО, включая военно-политическую интеграцию государств- членов: "Верховный представитель проводит общую внешнюю политику и политику безопасности Союза. Своими предложениями он вносит вклад в разработку этой политики и исполняет ее в качестве уполномоченного представителя Совета. Аналогичные действия он осуществляет в отношении общей политики безопасности и обороны" (§ 2 ст. 18 ДЕС).
Верховный представитель полностью заменил собой государства-члены в качестве субъекта, уполномоченного представлять ЕС на международной арене по вопросам ОВПБ: "Верховный представитель представляет Союз но вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности. Он ведет от имени Союза политический диалог с третьими сторонами и выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях" (§ 2 ст. 27 ДЕС). В этом качестве Верховный представитель может приглашаться в том числе на заседания Совета Безопасности ООН "с целью изложить позицию Союза" (§ 2 ст. 34 ДЕС).
При необходимости Совет ЕС также может назначать специального представителя ЕС "в отношении отдельных политических вопросов". Соответствующее решение (например, Решение 2011/270/ОВПБ Совета от 5 мая 2011 г. о назначении специального представителя Европейского Союза в Косово[4]) может приниматься Советом только по предложению Верховного представителя, под руководством которого специальный представитель "осуществляет свой мандат" (ст. 33 ДЕС).
Верховный представитель не только официально представляет Союз на международной арене по вопросам ОВПБ, но и одновременно "своими предложениями вносит вклад в разработку" этой политики, "обеспечивает претворение в жизнь решений, принятых Европейским советом и Советом" по вопросам ОВПБ, а также "исполняет" эту политику совместно с государствами-членами "с использованием национальных средств и средств Союза" (§ 1 ст. 24, § 3 ст. 26 и § 1 ст. 27 ДЕС).
К инициативным и исполнительным полномочиям Верховного представителя, в частности, относятся следующие:
– право единолично или при поддержке Комиссии вносить на рассмотрение Совета ЕС "любой вопрос, относящийся к общей внешней политике и политике безопасности", включая проекты решений Совета о позициях и действиях ЕС, рекомендации о заключении новых международных соглашений по вопросам ОВПБ, проекты решений о проведении военных операций и гражданских миссий в рамках общей политики безопасности и обороны. В случаях, требующих быстрого решения, Верховный представитель вправе созывать внеочередное заседание Совета в течение 48 часов, а "в случае абсолютной срочности" и в более короткий срок (ст. 30 и § 4 ст. 42 ДЕС, § 3 ст. 218 ДФЕС);
– координация действий с министрами иностранных дел государств-членов, когда Европейский совет или Совет ЕС определили совместный подход к определенной внешнеполитической проблеме (ст. 32 ДЕС);
– обеспечение координации действий государств-членов в рамках международных организаций и на международных конференциях, получение информации о мероприятиях международных организаций и конференций, в которых участвуют не все государства – члены ЕС (со стороны государств-участников), в том числе информации от государств-членов, входящих в Совет Безопасности ООН (ст. 34 ДЕС);
– проведение консультаций с Европейским парламентом и информирование Европейского парламента "в отношении главных аспектов и основополагающих приоритетов общей внешней политики и политики безопасности и общей политики безопасности и обороны", в том числе в ответ на вопросы и рекомендации со стороны Европарламента (ст. 36 ДЕС);
– координация военных и гражданских мероприятий, проводимых в рамках ОПБО, в том числе в рамках "постоянного организованного сотрудничества" государств-членов, обладающих наиболее развитыми военными потенциалами (ст. 43–46 ДЕС). В частности, Верховному представителю подчиняются специализированные органы ЕС в военной сфере, такие как Европейское оборонное агентство и Военный штаб ЕС.
Введение поста Верховною представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности не означает полной централизации в его руках всех полномочий по представительству ЕС на международной арене. Верховный представитель единолично представляет Союз только в рамках ОВПБ, которая не исчерпывает всей внешнеполитической компетенции ЕС (см. 3.5.3–3.5.7).
По вопросам внешнеполитической деятельности ЕС, не входящим в предмет ОВПБ, статус основного представителя ЕС на международной арене сохраняет Европейская комиссия в целом, в состав которой Верховный представитель входит па правах вице-председателя.
Комиссия представляет Союз, главным образом, в международных экономических отношениях. Именно по предложению
Комиссии Европейский парламент и Совет принимают законодательные и другие правовые акты, относящиеся к таким направлениям внешнеполитической деятельности ЕС, как общая торговая политика, сотрудничество в поддержку развития, экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами.
В соответствии с § 3 ст. 218 ДФЕС по рекомендации Комиссии Совет принимает решение об открытии переговоров в целях заключения новых международных соглашений ЕС по всем вопросам его компетенции, кроме вопросов ОВПБ (рекомендацию о заключении соглашений в рамках ОВПБ представляет единолично Верховный представитель). Применительно к соглашениям в области внешней торговли (в рамках общей торговой политики) Комиссия не только инициирует, но и проводит переговоры от имени ЕС (§ 3 ст. 207 ДФЕС).
Наконец, Комиссия является официальным представителем на международной арене Евратома, включая право заключать от сто имени международные соглашения (при условии одобрения Совета ЕС) – применительно к сотрудничеству с третьими странами и международными организациями в области ядерной энергии (ст. 101, 199–210 Договора о Евратоме).
Еще одним официальным представителем ЕС па международной арене после реформы Лиссабонского договора признан Председатель Европейского совета – глава высшего института политической координации ЕС, членами которого являются руководители всех государств-членов и высшие должностные лица ЕС (всего 29 человек, точнее, 27 + 2 = 29 глав государств или правительств, Председатель Европейского совета и Председатель Европейской комиссии)[5].
Учредительные документы крайне скупо определяют полномочия Председателя Европейского совета по осуществлению международного представительства ЕС. Говорится лишь о том, что его представительские полномочия относятся исключительно к сфере ОВПБ и что они должны осуществляться без ущерба полномочиям Верховного представителя: "Председатель Европейского совета на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности" (§ 5 ст. 15 ДЕС).
Отсутствие четко определенных юридических полномочий компенсируется большим политическим (неформальным) влиянием Председателя Европейского совета на все направления деятельности ЕС, в том числе па международной арене. Оно базируется на тесном и постоянном контакте этого должностного лица с руководителями государств-членов, входящими в состав Европейского совета как института, который принимает решения "о стратегических интересах и целях Союза" на международной арене (§ 1 ст. 22 ДЕС), "устанавливает стратегические интересы, фиксирует цели и определяет общие ориентиры в отношении общей внешней политики и политики безопасности" (§ 1 ст. 26 ДЕС) и может рекомендовать государствам-членам создать "общую оборону" (§ 2 ст. 42 ДЕС).
Председатель Европейского совета может в любое время созывать возглавляемый им институт на внеочередное заседание с целью определить новые стратегические направления политики Союза, которых "требует международное развитие" (§ 1 ст. 26 ДЕС).
Итак, в настоящее время (после реформы Лиссабонского договора) комплексный механизм представительства Европейского Союза на международной арене включает три инстанции – два должностных лица и один институт. Эти три инстанции действуют на постоянной основе и взаимодействуют между собой через сложную систему организационных взаимосвязей, призванных обеспечить выражение единой позиции ЕС по всем вопросам международной политики:
1) Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (Верховный представитель) выступает постоянным представителем ЕС в рамках ОВПБ. Он является вице-председателем Европейской комиссии и, одновременно, председательствует (без права голоса) в Совете ЕС, когда последний принимает внешнеполитические решения. Верховный представитель также наделен правом участвовать в работе высшего института политической координации и планирования ЕС – Европейского совета, хотя и не является его членом;
2) Европейская комиссия как главный исполнительный институт ЕС представляет его в других сферах внешнеполитической деятельности, прежде всего, в области международных экономических отношений. Комиссия наделена исключительным правом представлять ЕС в вопросах, относящихся к международной торговле (в рамках общей торговой политики). Она также является официальным представителем на международной арене Евратома. Одним из руководителей Комиссии (вице-председателем) но должности является Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. В свою очередь, Председатель Комиссии входит в состав Европейского совета (вместе с руководителями государств-членов и Председателем Европейского совета);
3) Председатель Европейского совета представляет ЕС по вопросам ОВПБ "без ущерба" полномочиям Верховного представителя. Влияние этого должностного лица определяется тем, что при руководстве Европейским советом он постоянно взаимодействует с другими высшими должностными лицами государств – членов ЕС, лицами, входящими в состав этого института, т.е. с главами государств или правительств всех стран ЕС и с Председателем Европейской комиссии. В рамках Европейского совета его Председатель также контактирует с Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности, участвующим в работе этого института без права голоса.
На практике, сложившейся после вступления в силу Лиссабонского договора, при проведении встреч в верхах, на которых рассматривается весь комплекс экономических, политических и иных взаимоотношений ЕС с зарубежными партнерами (в том числе на встречах в верхах Россия – ЕС), переговоры с руководителями третьих стран обычно проводят Председатель Европейского совета и Председатель Европейской комиссии[6]. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности проводит отдельные переговоры с министрами иностранных дел третьих стран.