Предмет и метод правового регулирования в банковском праве

Предмет регулирования банковского права составляют денежная система, банковская система и банковские операции.

Предмет правового регулирования – это то, на что направлено действие права. Предметом банковского права являются три компонента:

– денежная система;

– банковская система;

– банковская деятельность (банковские операции).

Рассмотрим эти три компонента подробнее.

Первый компонент предмета правового регулирования в банковском праве – это денежная система. Деньги, их эмиссия и денежное обращение образуют финансовую основу банковской системы и банковской деятельности.

Денежная система включает денежную единицу (рубль), эмиссионную функцию центрального банка и денежное обращение.

Когда-то именно такая структура денежной системы была закреплена в Законе о денежной системе. В 1995 г. в связи с принятием Федерального закона от 26.04.1995 № 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О Центральном банке РСФСР (Банке России)”" этот закон был отменен. Потом в 2002 г. Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" тоже был отменен. В настоящее время эти вопросы регулируются нормами нынешнего Закона о Банке России. В нем эта структура денежной системы не названа, но фактически воспроизведена.

Денежное обращение – это оборот наличных и безналичных денег.

Организация наличного денежного обращения – функция Банка России. В и. 2 ст. 4 Закона о Банке России определено, что Банк России "монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение". В гл. V "Организация наличного денежного обращения" Закона о Банке России, помимо прочего, предусматривается (ч. 1 ст. 29), что "эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России".

В ч. 1 ст. 82.3 Закона о Банке России предусматривается, что "Банк России устанавливает правила наличных расчетов, включая ограничения наличных расчетов между юридическими лицами, а также расчетов с участием граждан, связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности".

Безналичный оборот денег – это движение денег по счетам банков. Переводы денежных средств (в рамках безналичных расчетов) регулируются нормами, закрепленными в ч. 2 ст. 82.3 Закона о Банке России. В ней закреплена норма, по которой "Банк России устанавливает правила, формы и стандарты безналичных расчетов".

Есть разные платежные системы. Первая была организована Банком России. Вторая – это частные системы. Платежные системы, которые считаются частными, организуются не Банком России, а самими кредитными организациями.

Проблема включения денежной системы в предмет банковского права

В отношении денежной системы может возникнуть вопрос о том, является ли она компонентом предмета правового регулирования в банковском праве. Отвечая на этот вопрос, можно было бы сослаться на отмененный Закон о денежной системе, который ее описывал и на действующий Закон о Банке России, который во многом воспроизводит этот отмененный Закон. Но одного этого еще недостаточно. Ведь законы могут меняться. Поэтому наука должна опираться на закономерности. А закономерности таковы:

– во-первых, эмитентом эмиссии наличных денег в современном мире являются центральные банки;

– во-вторых, в условиях глобализации центральные банки используют мировые резервные валюты и специфическими методами валютного регулирования (банковские операции центральных банков и регулирование официальных курсов валют) поддерживают стабильность или даже покупательную способность национальных валют;

– в-третьих, денежные средства, в частности рубль, являются предметом банковских операций. Собственно говоря, потому и нужны кредитные организации, чтобы они осуществляли банковские операции. Через них проходят денежные потоки, и они направляются с использованием тех технологий, которые как раз и являются банковскими операциями. Центральный банк вместе с банками создают денежное обращение. Организует это обращение Банк России (наличное и безналичное денежное обращение). Он издает нормативные акты, которые регулируют банковские операции и в том числе денежное обращение. Таким образом, денежная система первична но отношению к банковской системе. Банковская система существует в связи с денежной системой. Вот почему денежная система – первый компонент предмета правового регулирования в банковском праве.

И все же думаю, что фактически денежная система должна быть шире, чем предмет банковского права, в том отношении, что ее субъектами в социальном государстве должны быть не только центральный банк, но и граждане. Сегодня же, если мы проанализируем ст. 75 Конституции РФ, то придем к выводу, что у Банка России есть некое абсолютное право на денежную систему. В гл. VI Закона о Банке России не названы другие субъекты денежной системы, кроме Банка России. С чем это связано? Могу объяснить это тем, что все центральные банки мира сегодня связаны цепью единой резервной валюты (доллар США) и поддерживают к ней курс своей национальной валюты. Дальше рассмотрим это подробнее.

Денежная система в ее соотношении с платежной системой

Определение платежной системы закреплено в п. 1 ст. 3 Закона о платежной системе. Там говорится, что "национальная платежная система – совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств (ЭДС)), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы)".

Как мы видим, платежная система включает не только кредитные организации, а значит, банковское право не может распространяться на субъекты, которые не входят в структуру банковской системы.

Между тем в Законе о платежной системе предусматривается, что правовое регулирование национальной платежной системы основывается на Конституции РФ, международных договорах РФ и состоит из норм данного Закона, а также норм иных федеральных законов. Но это еще не все. Там же определено, что Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных Законом о платежной системе и иными федеральными законами, могут принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе. А Банк России в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных Законом о платежной системе и иными федеральными законами, может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе. Оказывается, что этим подзаконным регулированием занимается не только Банк России, но и Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Как мы видим, компетенция как бы разделена между Банком России и Правительством РФ. И это не случайно, потому, что участниками платежной системы являются не только кредитные организации. Соответственно, Правительство РФ уже приняло некоторые нормативные акты, и Банк России – тоже. Причем Банк России издал множество нормативных актов. Наверное, правильнее было бы издать один нормативный акт и в нем предусмотреть все вопросы правового регулирования платежной системы. Нужно стремиться к тому, чтобы для пользователей было доступно понимание этих норм. А множество нормативных актов Банка России, в которые к тому же постоянно вносятся какие-то изменения и дополнения, как раз и снижают эту доступность.

Как бы там ни было, но приходится констатировать факт, что платежная система находится и в компетенции Банка России, и в компетенции Правительства РФ.

Таким образом, между банковской системой, денежной системой и платежной системой есть общее, – они пересекаются. Но есть и принципиальное различие. Оно состоит в том, что в платежной системе участвуют не только кредитные организации, но и некредитные организации, которые являются составной частью платежной системы.

Что же тогда входит в предмет правового регулирования в банковском праве – вот вопрос, который нужно поставить и ответить на него, чтобы было понятно указанное соотношение. Ведь какая-то часть денежной системы, которая опосредуется гражданами как ее субъектами, не входит в предмет банковского права. Я имею в виду разного рода платежи, которые совершаются не через банки. Эти платежи регулируются только гражданским правом. Но поскольку при этом не возникают правоотношения между гражданами и Банком России, то соответственно в этой части регулирования инфраструктуры платежной системы применяются нормативные акты не Банка России, а Правительства РФ. Поэтому условно все правовое регулирование инфраструктуры платежной системы и самих платежей можно условно разделить на две части. Первая – предмет правового регулирования банковского права, вторая – предмет правового регулирования иной отрасли публичного права, скорее всего – административного права. А это уже не банковское право.

Причем надо иметь в виду, что Банк России стал мегарегулятором финансовых рынков. Ему делегированы функции регулирования всех финансовых рынков. Он заменил ФСФР России. И если бы это было сделано одновременно, то скорее всего в Законе о платежной системе не появилась бы норма о том, что отношения в платежной системе могут регулироваться нормативными актами Правительства РФ. Законодателю могло бы показаться, что этим регулированием может заниматься Банк России. Ведь он – мегарегулятор финансовых рынков. Хотя, с другой стороны, это привело бы к еще большему расширению компетенции Банка России, которая и так слишком обширна.

На мой взгляд, законодатель поступил правильно, разделив компетенцию регулирования платежной системы между Правительством РФ и Банком России. И вот почему. Правительство РФ отвечает за управление страной и за материальное благополучие граждан. Ведь у нас социальное государство. А Банк России не отвечает за это. В связи с этим думаю, что разделение компетенции в регулировании платежной системы – правильное. Правительство РФ регулирует те вопросы платежной системы, которые затрагивают интересы общества в целом, а также затрагивают права и законные интересы граждан.

Но надо иметь в виду, что в связи с июльскими 2013 г. изменениями и дополнениями законодательства, теперь Банку России делегированы некоторые административно-правовые полномочия, поскольку к нему перешли функции упраздненной ФСФР России. А ФСФР России – это был федеральный орган исполнительной власти. И, стало быть, государство делегировало Банку России часть административной власти. Эту летнюю реформу многие даже не заметили. Между тем такие функции не свойственны центральному банку. Ведь он является банком банков. Теперь в его компетенции оказался надзор над некредитными финансовыми организациями. Получается, что наряду с банковской системой может появиться еще и парабанковская система. Важно не смешивать эти две разные по своей экономической и правовой природе системы.

Второй компонент предмета правового регулирования в банковском праве – это все, что относится к правовому регулированию банковской системы. Движение наличных денег осуществляется посредством эмиссионной функции Банка России, а затем пополнения этими денежными средствами оборотных касс, зачисления их на счета, выплат, передачи денег и платежей по сделкам, поступления в кассы, хранения и т.п. В безналичной форме денежное обращение осуществляется посредством записей на счетах в кредитных организациях и изменения остатков на этих счетах. Банковская система аккумулирует деньги и регулирует денежные потоки. Получается, что денежная система приводится в движение с помощью банковской системы.

Как и другие компоненты предмета банковского права, дальше этот компонент будет рассматриваться подробнее. Здесь есть множество интересных дискуссионных проблем, таких например, как участие Банка России в капитале Сбербанка России, проблемы развития конкуренции и некоторые другие.

Пока отмечу, что банковская система в России включает две подсистемы: Банк России и кредитные организации. Все отношения между этими подсистемами возникают, изменяются и прекращаются в связи с осуществляемой ими банковской деятельностью. Таким образом, далее нужно выяснить, что представляет собой понятие "банковская деятельность".

Повторю, на мой взгляд, в связи с проведенной, но необъявленной реформой Банка России, в стране возникает парабанковская система. Возможно, что это даже хорошо. Если только будет четкое понимание, что это разные по своей природе системы. Парабанковская система пока регулируется административным правом. Через нее проходит значительная часть денежных потоков.

Третий компонент предмета правового регулирования в банковском праве – это вопросы правового регулирования банковской деятельности.

Банковская деятельность – это банковские операции. Это основная банковская деятельность. Правда, есть еще проблемы материального обеспечения банковской деятельности. Это дополнительная банковская /деятельность кредитных организаций.

Банковская деятельность кредитной организации – это совершение предусмотренных для нее лицензией Банка России банковских операций в целях оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам. Это могут быть разнообразные услуги, которые регулируются гражданским нравом. Все финансовые услуги кредитной организации, которые она оказывает физическим лицам, подпадают иод законодательство о защите прав потребителей.

В банковской операции можно выделить несколько аспектов, элементов ее содержания. Обратим внимание на три компонента банковской операции.

Во-первых, банковская операция имеет цель. Например, операции по банковскому вкладу совершаются с целью привлечения денежных ресурсов. При этом право регулирует банковскую операцию таким образом, чтобы достижение тех целей, к которым стремится кредитная организация, не причиняло вред другим социально значимым целям. Такими другими целями являются: цели поддержания стабильности и надежности банковской системы; цели предотвращения угроз для вкладчиков и других лиц, которые пользуются банковскими услугами. В этом смысле право разграничивает и согласовывает различные интересы. Поэтому важным аспектом правового регулирования является управление рисками при проведении банковских операций.

Во-вторых, банковская операция – это технология работы банка. Это предусмотренная федеральными законами и нормативными актами Банка России система действий кредитной организации, которую она должна исполнить, чтобы оказать услугу клиенту в соответствии с условиями заключенной с клиентом сделки.

Банковская операция представляет собой определенную технологию, т.е. набор и последовательность совершения банковских действий ее служащими. От того насколько адекватно они предусмотрены банковским правом, зависит достижение поставленных перед кредитной организацией целей, согласование ее интересов с другими, прежде всего публичными интересами, а также снижение рисков. В этом смысле банковская операция может быть эффективной.

В-третьих, еще один аспект банковской операции – регулирование и контроль над рисками. Важно, чтобы кредитная организация управляла всеми рисками банковской деятельности, не перекладывая их на своих клиентов. Например, если кредитная организация проводит операцию по размещения денежных средств, выдавая клиенту кредит, то она должна правильно оценить его платежеспособность, как заемщика, обеспеченность выдаваемого кредита, учесть все кредитные и другие риски и создать необходимые резервы в случае задержки платежей по кредиту. Она не должна уклоняться от этих обязанностей. Для того она и получила банковскую лицензию, чтобы осуществлять эту деятельность профессионально. В отличие от кредитной организации ее клиенты, как правило, если только они не являются крупными финансовыми организациями, не в состоянии управлять такими рисками.

Банковская деятельность может осуществляться двумя различными субъектами банковского права: а) Банком России; б) кредитными организациями.

Между ними есть много общего, но есть и различия, в основном - по целям банковской деятельности.

Банковская деятельность Банка России – это осуществление им своих предусмотренных федеральным законодательством функций, в том числе банковских операций. Эта деятельность имеет три аспекта.

Во-первых, она направлена на осуществление целей, которые поставлены федеральным законодательством перед Банком России (защита и обеспечение устойчивости рубля, укрепление и развитие банковской системы, а теперь, в связи с принятием Закона о платежной системе, – обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы). Согласно ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности Банка России в отличие от кредитных организаций.

Во-вторых, она направлена на создание условий для нормального функционирования банковской системы.

В-третьих, она отличается по субъектам правоотношений (Банк России и кредитные организации).

Метод правового регулирования в банковском праве

Критерием выделения банковского права в самостоятельную отрасль права является не только предмет, но и метод правового регулирования. Под методом правового регулирования в теории права чаще всего понимается совокупность способов, приемов и средств правового регулирования, которые обусловлены предметом правового регулирования. Метод правового регулирования включает следующее: а) основания возникновения прав и обязанностей и характер их взаимосвязи; б) способ формирования содержания нрав и обязанностей; в) характер санкций, а также способы и процедуры их применения^[1]. Санкции банковского права создают наиболее характерное отличие банковского права от всех других отраслей права.

В теории права имеется концепция метода правового регулирования, которая применяется в отраслевых науках.

Суть этой концепции в том, что по своему содержанию метод правового регулирования может быть диспозитивным (стороны договариваются о правах и обязанностях в пределах допускаемых правом) или императивным (отношения регулируются не договором, а только нормами права). Это может быть равенство сторон (гражданско-правовой метод) или властный приказ, отношения власти и подчинения (метод императивный).

Банковское право не является диспозитивным и не предполагает равенства сторон. Закон о Банке России наделил Банк России властными полномочиями. Его нормативные акты и индивидуальные веления подлежат безусловному исполнению всеми кредитными организациями.

Специфика банковского права во многом обусловлена спецификой функционирования денежно-кредитной системы: с одной стороны, все банки – это субъекты частных отношений, а с другой – они вступают в сферу отношений, которая регулируется публично-правовыми нормами. Соответственно этому банковское право построено на основе власти и подчинения между Банком России и кредитными организациями.

Банковское право применяется внутри банковской системы, за состояние которой отвечает Банк России. Именно поэтому в банковском праве нет диспозитивности и равенства сторон, как это предусмотрено в гражданском праве. В банковском праве применяется метод властного приказа, который необходим для того, чтобы были созданы надежные технологии осуществления банковских операций. Такая надежность необходима всем лицам, которые пользуются услугами кредитных организаций.