Предисловие
Особенности современного общества и государства выводят именно социологию на "передний фронт борьбы" за качество жизни и управления. Юридическая, экономическая, политологическая науки предлагают лишь инструменты для формирования рационального (справедливого, максимально безопасного) государственного устройства. Социология же определяет главное — а что нужно обществу? Основатель социологии Огюст Конт призывал: "Знать, чтобы мочь, думать, чтобы действовать". С этих позиций и был написан данный учебник. Его авторы хотели не просто передать знания об обществе и государстве, но также и дать инструменты для их анализа, равно как и навыки гражданского действия.
Данный учебник существенным образом отличается от других, написанных на тему государственного и муниципального управления. Его авторы — преподаватели факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета, соответственно, они акцентируют внимание на социологическом ракурсе тематики. При доминировании юридических или политологических подходов к изложению закономерностей государственного управления наш подход представляется новым и интересным.
Авторам учебника видится актуальным и акцент на анализе именно современного этапа (состояния) государственного управления. За рубежом его идентифицируют как Public Administration. Мы сохраняем это название, поскольку оно, во-первых, привычно для мировой науки и, во-вторых, образно. В самом термине заложены базовые отличия современного государственного устройства: активное общественное участие в управлении {Public) и стремление к рациональной организации административной системы (Administration).
В учебнике нашли отражение такие новые ракурсы изложения темы, как административная реформа, открытое правительство, формы и методы общественного участия в управлении, коррупция и т.д. Нельзя не признать, что эти знания составляют важнейшие элементы гражданской культуры. Обязанность гражданина — знать, что происходит в стране, в которой он живет, и принимать посильное участие в ее развитии и совершенствовании. Социологи как социальные эксперты призваны изучать процессы развития, выявлять их восприятие обществом как предпосылку к переменам. Сравнительная социология позволяет анализировать практики решения проблем в разных странах. Она научно объясняет, почему то, что происходит успешно в одной стране, не всегда ведет к положительному результату в другой.
Авторы учебника, имея большой стаж педагогической работы, постарались сделать текст одновременно и теоретически глубоким, опирающимся на мнения ученых разных времен и стран, и современным, т.е. построенном на новом материале, и интересным, наполненным историческими примерами, описанием практического опыта и статистической информацией.
Учебник состоит из двух разделов. В первом разделе содержится анализ общих закономерностей формирования государственного управления как социального института и функционирующей системы. Авторы глав попытались в доступной форме изложить как традиционные, так и современные подходы. Так, новое видение государства отражено в описании его институциональной природы (гл. 2). С позиций математических формул описаны принципы и механизмы государственного управления (гл. 3). В главе о ценностях и интересах (гл. 4) представлены малоизученные практики воздействия на процесс принятия решения (лоббирование и корпоративные интересы). Думается, что с интересом будут прочитаны главы о системе государственной службы (гл. 5) и коррупции, а точнее — о возможностях ее преодоления (гл. 6). Крайне полезно посмотреть на определенные закономерности в процедуре принятия управленческих решений (гл. 7), выявив в них объективное поле конфликта интересов, проявляющегося в форме сопротивления им персоналом. Система государственного управления рассматривается во взаимодействии с региональным и муниципальным уровнями, учитывая новации на каждом из них. Бесспорно, крайне актуальна тематика гл. 8, посвященной региональному управлению. В ней наряду с анализом кризиса региональных отношений в Российской Федерации описан и мировой опыт (агломерация, кластеры, программы развития), изучение которого могло бы помочь в преодолении указанного кризиса. Глава 9 обогатит знаниями о программах как важном инструменте современного государственного управления, предоставит информацию об их составе в нашей стране, научит основам их оценивания. Понимание сложности процесса становления местного самоуправления и обоснование позитивных перемен составляют основу гл. 10.
Второй раздел учебника системно раскрывает особенности нынешнего этапа функционирования государственного устройства — Public Administration. В целом за его основу были взяты зарубежные теории и практический опыт государственного строительства. Думается, что необходимо различать понятия государственного управления, Public Administration, Public Management и New Public Administration. Нельзя не согласиться, что пока литературы, раскрывающей суть и особенности Public Administration, явно недостаточно, хотя за рубежом она насчитывает тысячи монографий. В пособии кратко охарактеризованы классические работы, а в Приложении приведены "золотые списки" базовых американских и европейских первоисточников (гл. 11). Считаем, что феномен публичности, который заменяет в современном рыночном государстве понятие "общественный", должен найти свое обоснование и быть воспринят российской наукой (гл. 12). Заинтересованный читатель найдет в тексте описание современных технологий управления государством (гл. 14): открытые (электронные) правительства, обоснование новых принципов его функционирования, таких требований, как публичность, прозрачность (Transparency) и подотчетность (гл. 14 и 15). В учебнике описаны новые способы государственного управления, такие как оценка регулирующего воздействия (ОРВ), публичные слушания, государственный заказ, регламенты процедур и численности персонала государственной службы. Они не только отражают направление административных реформ (гл. 13), но и выражают самую суть инноваций — активизацию форм участия населения в управлении. Полагаем, что в результате их внедрения изменится ситуация в стране и повысится уровень доверия населения к правительству (гл. 16). В заключительной главе раскрывается потенциал населения как участника экономических отношений. Являясь потребителем услуг, люди в современном обществе создают основу горизонтальных управленческих коммуникаций.
Очень надеемся, что интерес у читателей вызовет описание зарубежных сравнительных исследований, в частности мониторинга информации ЭОСР — Government at a Glance. Активно использовались материалы Федеральной службы государственной статистики, а также данные отделения статистики факультета экономики НИИ (НИУ) ВШЭ (частично они приведены в приложении). В ряде глав, включая гл. 9, 16, 17, описаны возможности социологической науки для формирования объективной информации о состоянии дел в обществе.
Учебник изначально предназначался для академического (университетского) бакалавриата. Однако думается, что он будет полезен и обучающимся (бакалаврам, магистрантам и аспирантам) прикладных вузов, а также слушателям курсов повышения квалификации и программ профессиональной подготовки. Модульный характер изложения (выделение информационных блоков) делает его восприятие удобным для читателя любого уровня обучения: и для бакалавров, и для магистров. Представляется, что достаточно широк и профиль тематики: это государственное и муниципальное управление, менеджмент, социология.
Авторы надеются внести этой работой свои вклад в становление гражданского общества в России, описав формы общественного участия в принятии государственных решений, доказав их необходимость и научив навыкам их воплощения на практике. Многие разделы пособия будут интересны читателям как источник общей информации о потенциале государственных возможностей вне связи с процессом обучения в высшей школе.
Хочется поблагодарить издательство "Юрайт", которое выявило потенциал кафедры социального управления и планирования факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета как новаторов социологического подхода при анализе системы государственного управления и поддержало публикацию в рамках предложенного ракурса изложения тем и проблем.
В ходе изучения материалов учебного пособия студенты (читатели) должны:
знать
• систему государственного устройства РФ;
• основы механизма государственного управления;
• особенности различных типов государственного устройства, включая Public Administration, Public Management и New Public Administration;
• современные концепции, описывающие механизм принятия управленческого решения на уровне государства;
• особенности управления и проблемы различных уровней государственного устройства: центральное правительство, региональное и муниципальное управление;
• вклад классиков социологии (О. Конта, Г. Спенсера, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, П. Штомпки, М. Крозье) и других представителей этой науки в рационализацию системы государственного управления;
• суть и направления административных реформ в Российской Федерации и за рубежом;
уметь
• использовать потенциал социологических знаний для анализа проблем управления;
• находить и использовать статистический и фактологический материал по управленческой проблематике, пользуясь открытыми базами данных стран ОЭСР, МБРР и т.д.;
• применять математический аппарат для анализа социальных проблем;
• видеть и оценивать проявления социальных инноваций в управлении: регламентов, ОРВ, публичных слушаний и т.д.;
владеть
• навыком гражданского поведения (участие в общественных слушаниях и обсуждениях, реализация права пользования государственными услугами, включая право па информацию о работе государственных учреждений, представление себя как эксперта и др.);
• навыком социального анализа происходящих процессов и явлений в сфере государственного управления;
• методикой оценивания качества веб-сайтов организаций (органов власти и управления) как маркеров их открытости;
• навыком получения информации о социологических центрах, направлениях их исследований и получаемых ими результатах в области государственного управления и гражданской активности населения.