Право убежища и правовое положение беженцев и других категорий вынужденных мигрантов

До настоящего времени не выработано единого определения понятия "убежище". В 1950 г. Институт международного права принял резолюцию "Убежище в международном публичном праве", в которой убежище определяется как "покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемуся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его". Данное определение предполагает разделение убежища на территориальное (предоставление убежища лицу на территории государства убежища) и дипломатическое (предоставление убежища лицу на территории дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства).

Предоставление территориального убежища является наиболее распространенным. Случаи предоставления дипломатического убежища оцениваются иногда как нарушение положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ч. 3 ст. 41) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ч. 2 ст. 55). Согласно этим статьям помещения дипломатических представительств и консульских учреждений не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями. Однако в 1928 г. на Гаванской конференции американских государств была принята Конвенция об убежище, которая предусматривает предоставление дипломатического убежища в дипломатических представительствах, консульских учреждениях и на военных кораблях.

К настоящему времени не принято универсального международно-правового акта, регулирующего отношения государств, связанные с предоставлением убежища. Однако существует ряд документов рекомендательного характера по этому вопросу. Среди них – ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая предусматривает, что "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". В развитие положений ст. 14 ГА ООН приняла в 1967 г. текст Декларации о территориальном убежище. Подтверждая положения Всеобщей декларации прав человека, данный документ установил определенные правила предоставления убежища. Декларация установила, что предоставление государством убежища по основаниям, предусмотренным ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., является "мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт". Предусмотрено, что убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Декларация предусматривает также определенные гарантии в отношении лица, которому предоставлено убежище. В то же время на государство, предоставляющее убежище, возлагаются определенные обязательства. В частности, оно не должно позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

Проблема беженцев и других категорий вынужденных мигрантов существует давно, но в начале XX в. она стала приобретать международную остроту. После Второй мировой войны в рамках ООН для решения проблемы беженцев в качестве вспомогательного органа ГА ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах. Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности, и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. В последующем в это определение вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название "мандатные" беженцы. Этот термин применяется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. "Мандатные" беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых им программ оказания помощи. "Конвенционные" беженцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государством убежища в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. (вступила в силу в 1954 г.) и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1967 г. В 1992 г. между УВКБ ООП и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регионального представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Аналогичное Соглашение о сотрудничестве заключено с Международной организацией по миграции в 1992 г.

Конвенция о статусе беженцев является основным универсальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия "беженец", не "привязанное", к определенным национальным группам. Согласно ст. I Конвенции беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Конвенция определяет правовой статус беженца, предусматривает его социальное и медицинское обеспечение. Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключается в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям.

Протокол, касающийся статуса беженцев, отменил ограничение действия Конвенции во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный характер. Участниками Конвенции и Протокола являются более 140 государств. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его домицилия, а в случае его отсутствия – законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев предусматривает: право беженца в отношении собственности, авторские и промышленные права, вопросы трудоустройства, социального и медицинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) – режимом нс менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане. Конвенция о статусе беженцев содержит положение о том, что государства-участники будут "по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев". Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства-убежища. Например, в России Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет до обращения с ходатайством. Для беженцев существуют льготы – этот срок составляет один год (п. "в" ч. 2 ст. 13).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские беженцы. В настоящее время общее число палестинских беженцев составляет более 4,5 млн человек. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).

Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защитой после окончания Второй мировой войны, являлись перемещенные лица. Это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещенных лиц в страну их постоянного местожительства занималась созданная в 1946 г. Международная организация по делам беженцев. СССР заключил ряд международных соглашений о репатриации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны. В современных международно- правовых документах данный термин не используется. В последние годы увеличилось число такой категории вынужденных мигрантов, как лица, перемещенные внутри страны, что стало следствием увеличения числа вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основное отличие лиц, перемещенных внутри страны, от беженцев заключается в том, что они не пересекают государственных границ государств, а вынуждены менять постоянное местожительство в пределах одного государства.