Право собственности на недра
Ключевым элементом регулирования отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать пристальное внимание российских и зарубежных природопользователей, что обусловливается рядом факторов.
Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах".
Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом природопользования и охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней, а становятся предметом гражданского оборота) по условиям выданной государством лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По ГК РФ государственная собственность имеет две формы – собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Указанная законодательная формула успешно развивается в виде четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и недропользования между Российской Федерацией и субъектами РФ.
В связи с муниципальной реформой увеличивается компетенция муниципальных образований и органов местного самоуправления в области использования подземного пространства городов и иных поселений, их прав владения, распоряжения добытыми общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина, торф, гравий).
Поэтому необходимо и органы местного самоуправления считать важными элементами правового механизма – участниками использования и охраны недр, субъектами управления публичной собственностью на них.
Таким образом, в России провозглашена исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и иные природные ресурсы.
Историческая справка
Вопрос принадлежности недр государству, физическим и юридическим лицам всегда находился на повестке дня – при освоении новых земель при Петре I в России в XVIII в. и при "золотой лихорадке" в США в XIX в. Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых, что и получило отражение в законодательстве последующего столетия.
В связи с обострением на планете минерально-сырьевых проблем возрастает значение допуска иностранных физических и юридических лиц к владению, пользованию и распоряжению недрами, обособления крупных национальных месторождений, имеющих стратегическое значение для развития страны.
В большинстве развитых государств законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе.
Это обусловливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями контроля за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе [1].
Участки недр федерального значения
Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и требованиями национального права.
Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.
К участкам недр федерального значения относятся, в частности:
1) месторождения и проявления урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
2) извлекаемые запасы нефти от 70 млн т, газа от 50 млрд куб. м, золота от 50 т, меди от 500 тыс. т и т.д.
После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками.
Принятие Европейской энергетической хартии, обострение проблем проектирования и строительства нефтепроводов в обход России, перекрытие в некоторых странах российских газонефтепроводов обусловливают принятие на основе международного права мер, направленных на обеспечение независимости российского ТЭК от необоснованного вмешательства кого-либо.
В этих направлениях осуществляется деятельность Правительства РФ по управлению собственностью России на недра на основании федеральных законов, в том числе Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Приняты постановления Правительства РФ:
– от 16.09.2008 № 697 "Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии" (недропользователем, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства);
– от 07.11.2008 № 823 "О Порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации";
– от 27.11.2008 № 897 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения";
– от 12.05.2005 № 293 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр".