Лекция 3. Право собственности и иные права на лесные участки

Право собственности является наиболее полным вещным правом на лесные участки вместе с произрастающими на них лесами. Право собственности можно рассматривать в объективном и субъективном смысле. Право собственности в субъективном смысле можно определить как закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность владеть, пользоваться, распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства1. В объективном смысле право собственности представляет собой правовой институт, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих особую сферу имущественных отношений по поводу земли и других природных ресурсов.

В соответствии с действующим ЛК РФ право собственности на леса прямо не закреплено в законодательстве. В нем право собственности на леса закрепляется посредством закрепления собственности на земельные участки, на которых произрастают леса. Лес представляет собой сложную вещь, состоящую из нескольких частей: из земельного участка, лесной растительности и других частей.

Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 Л К РФ). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ). Большинство лесов произрастает на землях лесного фонда, поэтому находится в федеральной собственности. Лесной кодекс РФ не предусматривает возможности приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Также в федеральной собственности находятся леса, произрастающие на землях обороны и безопасности, на территории заповедников, национальных парков и др.

Лесной кодекс РФ 2006 г. ввел собственность на леса субъектов РФ как разновидность государственной собственности. Субъекты РФ названы в качестве участников лесных отношений в ст. 4 ЛК РФ. Их собственность на леса, например, прямо предусмотрена ч. 1 ст. 82 ЛК РФ, в соответствии с которой к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Собственность субъектов РФ на земельные участки закрепляет ст. 18 ЗК РФ. В собственности субъектов РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Лесной кодекс РФ предусматривает также введение новой формы собственности на леса - муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками (п. 1 ч. 1 ст. 84 ЛК РФ). Собственность муниципальных образований на земельные участки также предусмотрена ЗК РФ. В соответствии со ст. 19 ЗК РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Муниципальные образования как собственники лесных участков наделены ЛК РФ полномочиями по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками. К полномочиям органов местного самоуправления относятся также установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков, организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах и др. (ч. 1 ст. 84 ЛК РФ). Кроме того, органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (ч. 1.1 ст. 84 ЛК РФ). При этом перечень полномочий органов местного самоуправления не является исчерпывающим: органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 2 ст. 84 ЛК РФ).

В ЛК РФ не предусмотрена возможность передачи участков леса из земель лесного фонда в собственность субъектов РФ и муниципальных образований.

В частной собственности могут находиться леса, произрастающие на земельных участках, которые предоставлены в частную собственность, например земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Важной особенностью государственной собственности является то, что она создается и функционирует для выполнения государственных задач. При этом государство защищает свое право собственности на тех же основаниях, как и другие собственники. В государственной собственности находят свое выражение известные властные, публичные элементы, которые при последовательно демократической организации общества ограничены законом1.

В Конституции РФ раскрывается ОГЛАВЛЕНИЕ права собственности на землю и другие природные ресурсы. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Общее понятие права собственности независимо от объекта права собственности сформулировано в ст. 209 ГК РФ, которое в полной мере согласуется с вышеуказанной нормой Конституции РФ. ОГЛАВЛЕНИЕм права собственности являются правомочия владения, пользования, распоряжения. В соответствии с гражданским законодательством собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2 ст. 209 ГК РФ).

В лесном законодательстве не раскрывается ОГЛАВЛЕНИЕ указанных правомочий, однако в цивилистической науке ученые практически единодушны при решении данного вопроса. "Под правомочием владения понимается основанная на законе (или юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (числить на балансе и т.п.); под правомочием пользования - аналогичная возможность эксплуатации (хозяйственного использования) имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления; под правом распоряжения - соответствующая возможность определить судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (в форме отчуждения, уничтожения и т.д.)"1.

В лесном законодательстве определяются специфические черты и характер содержания права федеральной собственности на леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также особенности механизма реализации правомочий собственника на этот природный ресурс. Нормы гражданского законодательства о праве собственности конкретизируется в лесном законодательстве. Это обстоятельство обусловлено ОГЛАВЛЕНИЕм п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, гражданским законодательством установлен приоритет природоресурсного законодательства. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется собственником в той мере, в какой их оборот допускается законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Данной нормой установлен предел осуществления права собственности.

На первый взгляд Российская Федерация обладает такими же правомочиями, что и частные земельные собственники, т.е.

ОГЛАВЛЕНИЕ права федеральной собственности на леса составляют правомочия владения, пользование и распоряжения. Однако право государственной собственности на леса обладает значительной спецификой. Это позволило проф. О. И. Крассову сделать вывод о том, что "правовая конструкция субъекта права публичной собственности, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования"1. О. И. Крас-сов проанализировал ОГЛАВЛЕНИЕ правомочий собственника применительно к содержанию права публичной (государственной) собственности на землю, включая произрастающие на ней леса. "По действующему законодательству, пожалуй, единственными правовыми формами осуществления владения землей является учет земельных участков, отражение соответствующих сведений в документах государственного земельного кадастра и государственная регистрация соответствующего права на земельный участок"2, однако этого не достаточно для того, чтобы признать, что Российская Федерация осуществляет правомочие владение в его традиционном понимании.

Правомочие пользования земельным участком представляет собой его непосредственную эксплуатацию и извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует землю. Правомочия по владению и пользованию земельным участком всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него (постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения), но не субъект права государственной собственности. Физические и юридические лица, реально использующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно в силу закона. "Субъект права публичной собственности на землю обладает только одним, но самым главным правомочием собственника - правомочием распоряжения"3.

Ввиду того, что субъект права государственной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землей, к нему неприменим комплекс прав и обязанностей, предусмотренных ст. 40 ("Права собственников земельных участков на использование земельных участков") и 42 ("Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков") ЗК РФ. Это объясняется тем, что весь комплекс прав и обязанностей, адресованный собственникам земельных участков, касается исключительно правомочий владения и пользования земельным участком, которыми наделены физические и юридические лица, реально использующие земельные участки. Неприменимы также к субъектам права публичной собственности на землю и требования ст. 13 ЗК РФ, касающиеся охраны земель.

Данная точка зрения обоснована еще и потому, что при характеристике права федеральной собственности на леса правомочия, составляющие ОГЛАВЛЕНИЕ права собственности, исходя из цивилистической "триады", не наполнены реальным ОГЛАВЛЕНИЕм. В ЛК РФ не предусмотрено, что Российская Федерация (в отличие от субъектов РФ) осуществляет правомочия по владению, пользованию, распоряжению лесами. Такие правомочия субъектов РФ предусмотрены п. 1 ст. 82 ЛК РФ, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.

Следует отметить, что применить традиционную "триаду" правомочий собственника затруднительно к раскрытию содержания права федеральной собственности еще и потому, что в соответствии с действующим ЛК РФ основные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений переданы субъектам РФ, которые они и осуществляют.

Право собственности на леса характеризуется еще такой особенностью, как неразрывной связью с природными объектами (земельными участками, объектами животного мира), что отражает интересы населения РФ.

Анализ законодательства с уверенностью позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет право собственности, а полномочия в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, "цивилистическая триада" рассчитана, прежде всего, на раскрытие содержания права частной собственности, но ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.

Субъектом права федеральной государственной собственности на леса является Российская Федерация, обладающая рядом особенностей.

Российская Федерация в соответствии с законодательством не является юридическим лицом. Тем не менее в соответствии со ст. 124 ГК РФ она является субъектом гражданско-правовых отношений, поскольку выступает на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако существует большие различия между публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями) и физическими и юридическими лицами как субъектами права. Пункт 2 ст. 124 ГК РФ допускает применение к публичным образованиям общих норм о юридических лицах, если иное не следует из закона или особенностей этих образований.

Российская Федерация может иметь любое имущество на праве собственности, в том числе изъятое из оборота, в отличие от субъектов РФ, которые не могут иметь имущество на праве собственности, отнесенное к исключительной собственности РФ.

Российская Федерация как таковая не может непосредственно сама осуществлять право собственности, поскольку понятие "государство" носит абстрактный характер. Управление и распоряжение принадлежащим ему имуществом осуществляют органы исполнительной власти, а также специально уполномоченные юридические и физические лица. Российская Федерация осуществляет право собственности через разветвленную сеть своих органов.

В соответствии со ст. 7 ЛК РФ 1997 г. все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. В ЛК РФ 1997 г. на лесной фонд была установлена федеральная собственность (ст. 19). Леса, расположенные на землях обороны, также находились в федеральной собственности (ст. 19 ЛК РФ 1997 г.). Вопрос о форме собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, не был решен в законодательстве. Тем самым ЛК РФ 1997 г. устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.

Ситуация изменилась с принятием нового ЛК РФ в декабре 2006 г. В нем предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ). Леса на других участках могут находиться в иных формах собственности. Так, в п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК РФ 2006 г. в отличие от ЛК РФ 1997 г. прямо закреплено, что леса могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий, которые могут быть в частной собственности1. Хотя следует обратить внимание, что подавляющее большинство лесов все же находятся в федеральной собственности, поскольку большинство лесов произрастает на землях лесного фонда.

Земельное законодательство не урегулировало в полной мере вопрос о праве собственности на земельные участки с произрастающими на них лесами. В соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда. Также ограничены в обороте леса, произрастающие в пределах земель особо охраняемых природных территорий, а также на земельных участках, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд.

В соответствии с ч. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Вопрос о праве собственности на леса на землях обороны раньше был прямо урегулирован п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне": "Земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности". В настоящее время из формулировки этой статьи "леса, воды" изъяты. Однако леса относятся к природным ресурсам, поэтому можно путем логического толкования данной статьи установить, что леса, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, относятся к федеральной собственности.

При этом земли и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством РФ (п. 11 ст. 1 Федерального закона "Об обороне").

Действующий Лесной кодекс РФ, так же как и ЛК РФ 1997 г. не урегулировал вопрос о праве собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, включая городские леса. Городские леса не входят в состав земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК РФ). Однако земельное законодательство не решает эту проблему3.

Необходимо закрепить в ЛК РФ федеральную собственность на леса, произрастающие на землях населенных пунктов. Это повысит их защищенность, не допустит их отчуждение для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она прямо зависит от состояния лесов. Городские леса очень значимы для населения, проживающего на землях населенных пунктов.

Ведение лесопаркового хозяйства в городских лесах достаточно затратный процесс, убыточно с точки зрения возможности получения прибыли, поэтому для сохранения полезных качеств городских лесов необходимо финансирование мероприятий по охране, защиты, воспроизводству лесов из федерального бюджета. Финансовые возможности РФ превосходят, например, финансовые возможности органов местного самоуправления. Федеральная собственность на городские леса необходима для обеспечения единого правового режима всех лесов на территории РФ.

При всех столь значительных изменениях лесного законодательства главным достоинством нового ЛК РФ, как и ранее действовавшего ЛК РФ 1997 г., является то, что им не допускается возможность приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Это согласуется со ст. 27 ЗК РФ, в соответствии с которой земли лесного фонда ограничены в обороте. Как гласит абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В настоящее время вводить частную собственность на леса явно преждевременно. Крупные лесопромышленники не собираются скупать большие участки леса для заготовки древесины. Не следует идеализировать самосознание частных собственников участков лесного фонда. Если они займутся вырубкой древесины, то при цикле ее выращивания до 100 лет придется ждать плодоношения плантаций более века, а рассчитывать на обогащение смогут лишь их внуки или правнуки1.

Зарубежный опыт США, Канады и других стран также свидетельствует о нецелесообразности частной собственности на леса. Государственная (федеральная в США) собственность является формой собственности, наилучшим образом отвечающей как экономическим, так и экологическим национальным интересам2.

Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК РФ ввел многообразие форм собственности на леса с некоторой оговоркой. Хотя физических и юридических лиц ЛК РФ не называет в качестве субъектов права собственности на леса, но в ч. 1 ст. 6 ЛК РФ закреплено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом в ч. 2 ст. 8 ЛК РФ законодатель развивает далее мысль: формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Иными словами, леса могут произрастать на землях, находящихся в частной собственности (например, на землях сельскохозяйственного назначения) в соответствии с земельным законодательством.

Федеральная собственность на лесные участки на землях лесного фонда имеет целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем.

Использование лесов в соответствии с ЛК РФ осуществляется на определенных титулах. Лесной кодекс РФ закрепляет следующие права пользования лесными участками (ст. 9 ЛК РФ):

- постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;

- ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);

- безвозмездного срочного пользования лесными участками;

- аренды лесных участков.

Права на участки земель лесного фонда возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.

В аренду предоставляются лесные участки гражданам и юридическим лицам. При предоставлении лесных участков в аренду заключается договор аренды лесного участка. Порядок предоставления лесных участков в аренду будет рассмотрен в гл. 4 учебника.