Право на обращение

Граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели могут обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, должностным лицом, которым нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Притом дела, указанные в π. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, арбитражный суд рассматривает вне зависимости от того, кем являются заявители (ч. 2 ст. 29 АПК РФ), т.е. не учитывается субъектный состав лиц, обращающихся за защитой, если присутствует экономическая направленность дела.

Огромный объем полномочий в части обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан от нарушений или угрозы нарушения административными органами реализует прокурор. Это обеспечивается, с одной стороны, исполнением обязанностей, предусмотренных п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23, 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а с другой – статусом прокурора в арбитражном процессе. Согласно ст. 40 АПК РФ прокурор в арбитражном процессе отнесен к лицам, участвующим в деле. Но все же права его несколько шире, чем у остальной категории лиц, перечисленных в данной правовой норме. Так, прокурор может участвовать в деле об оспаривании нормативного правового акта в двух формах:

• инициировать возбуждение административного производства;

• давать заключение (правовую оценку после исследования всех доказательств по делу).

Правом на обращение с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к компетенции арбитражных судов, прокурор обладает в силу п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Обратившийся в суд прокурор пользуется процессуальными правами заявителя. В то же время на прокурора не возложена законом обязанность конкретизировать, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ или другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, как это имеет место при обращении юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые должны доказать нарушение (пусть даже потенциальное) своих прав и свобод. В том случае, когда прокурор дает заключение по делу ^[1], он может вступать в дело на любой стадии процесса.

В защиту публичных интересов могут выступать также органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные органы. Так, одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, предоставленную ст. 133 Конституции РФ.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям ст. 125 и 193 АПК РФ, т.е. содержать:

• наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт;

• место нахождения органа или должностного лица;

• полное и точное название акта;

• номер оспариваемого акта;

• даты его принятия, регистрации, опубликования, вступления в силу;

• права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, фактически нарушены или могут быть нарушены оспариваемым нормативным актом либо отдельными его положениями;

• название нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому, по мнению заявителя, противоречит оспариваемый нормативный акт или его отдельные положения;

• требования заявителя о признании оспариваемого акта недействующим.

В заявлении, кроме того, указывается перечень прилагаемых документов. К заявлению прилагаются:

• текст оспариваемого нормативного акта;

• текст нормативного правового акта, которому противоречит оспариваемый акт;

• документы, подтверждающие направление участвующим в деле лицам копий заявлений и приложенных к нему документов;

• документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

• документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;

• копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

• доверенность и иные документы, подтверждающие полномочие на подписание заявления (ст. 126 АПК РФ).

Государственная пошлина уплачивается в размере, определяемом ст. 333.21 НК РФ. В настоящее время при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим физические лица уплачивают государственную пошлину в размере 200 руб., организации – 2000 руб.

Дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая время на подготовку дела к судебному разбирательству и принятия решения по нему (ч. 1 ст. 194 АПК РФ).

Арбитражный суд при рассмотрении дел данной категории играет более активную роль, чем при рассмотрении дел искового производства, создавая благоприятные условия для судебной защиты нарушенных прав. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей соответствующих органов государства и должностных лиц, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений, наложить штраф за неповиновение.

Важной особенностью рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства является возложение бремени доказывания на орган или лицо, которые приняли этот акт. Властные субъекты обязаны доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие полномочий для его принятия, а также указать обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта.

Таким образом, в АПК РФ закреплены процессуальные гарантии для эффективной защиты прав заявителей и нивелировано то юридическое неравенство сторон, которое присуще самой природе конфликта, возникающего из публичных правоотношений.

Арбитражному суду, рассматривающему заявление о признании нормативного правового акта недействующим, изначально следует проверить следующие факты:

• когда и где был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт;

• вступил ли он в силу;

• не отменен ли он лицом, его издавшим;

• не утратил ли он силу в связи с ограниченным сроком его действия или в связи с изданием более позднего акта, не будучи формально отмененным.

При этом необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав ^[2].

Законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы и порядка опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта.

При установлении перечисленных обстоятельств судья должен учесть, что некоторые акты уже или еще не могут порождать правовых последствий, а также повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, то производство по делу подлежит прекращению по основанию п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Производство по делу подлежит прекращению и в том случае, когда имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции, проверившего этот акт на предмет соответствия правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вместе с тем арбитражным судам, как и судам общей юрисдикции, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ ^[3], согласно которой если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта.

Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства. Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом само по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Предмет доказывания по данной категории дел включает установление следующих обстоятельств (рис. 4.10):

• нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• нормативный характер оспариваемого правового акта (содержит ли акт правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений);

• полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;

• соблюдение порядка принятия нормативного правового акта (прошел ли нормативный акт государственную регистрацию ^[4], отвечает ли установленным требованиям ^[5]);

• соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Если арбитражный суд установит, что оспариваемый акт принят с нарушением полномочий, то он вправе признать его недействующим без исследования иных обстоятельств, в т.ч. без проверки его содержания.

При рассмотрении дел данной категории арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет законность оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме. Статьей 194 АПК РФ установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности. Следует иметь в виду, что указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения. Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, суд, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных положений акта, имеет право выходить за пределы предмета рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими.

Характерным является следующий пример: при рассмотрении заявления о признании недействующими п. 1.1 и 2.2 постановления мэра города судом первой инстанции было установлено, что постановление издано неуполномоченным лицом – мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской Думы, в связи с чем решением суда первой инстанции указанное постановление признано недействующим в полном объеме.

Постановлением ФАС решение суда изменено: признаны недействующими п. 1.1 и 2.2 оспариваемого положения и приложение № 1 к нему, т.е. резолютивная часть решения приведена в соответствие с объемом заявленных требований по делу ^[6].

Рис. 4.10. Предмет доказывания при оспаривании нормативного правового акта

Отказ заявителя от своего требования или признание этих требований соответствующими органами государства, должностными лицами, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием для рассмотрения дела по существу. Такие полномочия суда обусловлены тем, что нормативный правовой акт устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, прекратились ли конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом.

Сложность в установлении правового характера оспариваемого акта вызвана тем, что в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера. Это смешанные административные акты. Индивидуальные предписания в такого рода актах, как правило, играют вспомогательную роль и призваны обеспечивать реализацию административно-правовых норм. Смешанные акты издаются в формах, предусмотренных для нормативных правовых актов ^[7], и должны оспариваться в порядке гл. 23 АПК РФ.

Если арбитражный суд установит, что оспариваемый акт содержит положения ненормативного (индивидуального) характера и дело об оспаривании такого акта отнесено к его подсудности, то он продолжает рассмотрение дела об оспаривании такого акта в порядке гл. 24 АПК РФ в том же составе суда.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в арбитражный суд является нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В силу этого на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение оспариваемым актом его прав и законных интересов. Доводы заявителя должны быть подтверждены документально. Конкретный перечень документов формируется исходя из предмета спора: финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и др.

Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Оспариваемый нормативный правовой акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только тому нормативному правовому акту, который указан заявителем, но также и другим актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, которые не указаны в заявлении.

Арбитражный суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим в полном объеме либо в определенной его части, какой-либо пункт или конкретное предложение, если они противоречат другому акту, имеющему большую юридическую силу.

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к судебным решениям. В резолютивной части решения должно быть указано об отказе в удовлетворении заявленного требования или о признании оспариваемого акта недействующим полностью или в части (в какой части, пункте и т.д.). При этом необходимо указывать название нормативного правового акта, номер, дату принятия и наименование органа или лица, принявшего оспариваемый акт, который признается недействующим, а также указать такие же данные того акта, которому соответствует или не соответствует оспариваемый акт.

При признании недействующим нормативного правового акта в связи с отсутствием полномочий органа или лица на принятие оспариваемого акта арбитражный суд указывает в резолютивной части на несоответствие его нормативному правовому акту, закрепляющему соответствующие полномочия органа или лица. В случае удовлетворения требования об оспаривании нормативного правового акта, который до вынесения решения был отменен в установленном порядке или действие которого прекратилось, арбитражный суд помимо общих сведений, перечисленных в абзаце первом настоящего пункта, в резолютивной части указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему большую юридическую силу в период действия оспариваемого акта ^[8].

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия, и те положения, которые судом признаны недействующими, не подлежат применению с момента вынесения решения (ст. 195 АПК РФ). Таким днем считается не день оглашения резолютивной части, а изготовление окончательного решения. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу. Обязанностью органа или лица, принявшего оспариваемый акт, является приведение недействующих положений в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими бо́льшую юридическую силу (ст. 195 АПК РФ).

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта апелляционному обжалованию не подлежит, что обеспечивает сокращение сроков действия незаконного нормативного правового акта (его части) и ускоренную защиту прав и свобод неограниченного круга лиц.

Вместе с тем решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в общем порядке в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления решения в законную силу, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ.

Копии судебного решения должны быть направлены лицам, участвующим в деле, в 10-дневный срок с момента принятия этого решения.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Указанное решение должно быть опубликовано в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", а при необходимости и в иных изданиях (ч. 2 ст. 196 АПК).