Право государственной и муниципальной собственности

Не быть жадным – уже богатство, нс быть расточительным – доход.

Цицерон

Понятие права государственной и муниципальной собственности

В соответствии с Конституцией РФ Россия является федеративным государством. Это означает, что территория РФ состоит из территорий ее субъектов, обладающих государственностью. Другими словами, на территории РФ сосуществуют два уровня государственных образований:

1) Российская Федерация;

2) субъекты РФ, к которым относятся республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

Отечественное гражданское право признает указанные государственные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота, способными от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности, отвечать по своим обязательствам, быть истцом и ответчиком в суде.

Соответственно, Российская Федерация и субъекты РФ, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут быть собственниками имущества, права которых закрепляются и защищаются с помощью норм права.

Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).

В Российской Федерации принят такой способ решения проблем местного значения, как местное самоуправление. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Другими словами, государство позволяет населению определенной территории (городских, сельских поселений, городских округов) самостоятельно определять варианты разрешения местных проблем, для чего на указанных территориях, называемых муниципальными образованиями, проводятся местные референдумы, выборы, собрания, образуются муниципальные органы. Суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения и, соответственно, органов местного самоуправления от государственных органов. Поэтому муниципальная власть не является разновидностью государственной власти, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов.

Для самостоятельного решения вопросов местного значения муниципальные образования должны обладать определенным имуществом, принадлежащим им на праве собственности. Поэтому отечественный правопорядок признает муниципальные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота и собственниками имущества.

Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам).

Государственные и муниципальные образования являются публичными, осуществляющими публичную власть на определенной территории. Поэтому как собственники имущества они во многом похожи, им свойственны одни и те же особенности, что, конечно, не исключает и некоторых отличий, вызванных различным уровнем и масштабом территории. Поэтому права государственной и муниципальной собственности имеют много общего и традиционно рассматриваются вместе.

В чем же заключается своеобразие государства и муниципального образования как собственника?

1. Государство или муниципальное образование не могут сами прийти в суд для защиты своих прав. Они нс могут также сами продать свое имущество, отдать его в аренду. Невозможно и непосредственно использовать свое имущество, ведь государство – не человек.

Поэтому от имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются, соответственно, органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативноправовыми актами.

Субъектами права государственной и муниципальной собственности выступают именно соответствующие публично-правовые образования в целом, но не органы государственной власти. Точно так же не является субъектом права государственной или муниципальной собственности народ (население) соответствующей территории, ведь государство и народ – не тождественные понятия.

Не каждый государственный или муниципальный орган может осуществлять полномочия собственника от имени соответствующего публично-правового образования. Действительно, было бы странным, если бы Конституционный Суд РФ вдруг решил продать находящиеся в государственной собственности ледоколы. От имени государственного и муниципального образования правомочия собственника могут осуществляться только теми государственными и муниципальными органами, которые обладают соответствующими властными полномочиями. Обладание данными полномочиями определяется в нормативно-правовом акте, закрепляющем статус соответствующего органа власти. Например, основные полномочия Правительства РФ закреплены в Конституции РФ, полномочия министерства – в положении о соответствующем министерстве, утвержденном Президентом РФ или Правительством РФ. Именно строгая определенность органов, правомочных распоряжаться государственной и муниципальной собственностью, во многом позволяет сгладить противоречие, о котором говорилось выше.

Управление федеральной собственностью осуществляется Министерством экономического развития РФ, Центральным банком РФ, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и др.

2. Круг объектов государственной собственности гораздо шире, чем круг объектов, которые могут находиться в собственности других субъектов.

В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе ограниченное в обороте и изъятое из оборота.

Сам смысл категории имущества, изъятого из оборота, заключается именно в требовании принадлежности данного имущества исключительно государству. К такому имуществу относятся отдельные виды вооружений, ядов, наркотиков, недра, природные лечебные ресурсы (в естественном, недобытом виде) и др.

Круг объектов муниципальной собственности является более ограниченным. В самом деле, навряд ли органы местного самоуправления нуждаются для решения местных проблем в обладании, например, оружием массового поражения. С другой стороны, в муниципальной собственности могут находиться некоторые виды имущества, ограниченного в обороте, например стрелковое оружие органов полиции.

3. Все имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными и муниципальными юридическими лицами – унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. 6.5). Это "распределенное" государственное или муниципальное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства или муниципального образования, так как предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают по долгам учредившего их собственника – государства или муниципального образования. Этим имуществом данные организации отвечают по собственным долгам.

Другая часть – имущество, не закрепленное за унитарными предприятиями или учреждениями ("нераспределенное" государственное или муниципальное имущество) составляет государственную или муниципальную казну соответствующего публично-правового образования. В казну прежде всего входят средства соответствующего бюджета, а также имущество Алмазного фонда, Вооруженных сил, некоторые виды имущества, изъятого из оборота, некоторые памятники культуры. Государственная или муниципальная казна является базой для участия соответствующего публично-правового образования в имущественном обороте. Именно средства казны (а в основном бюджетные средства) могут служить объектом взыскания по долгам государственного или муниципального образования.

4. Государство и муниципальное образование и, соответственно, государственные и муниципальные органы не могут использовать имущество по своему усмотрению. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах. Конкретные направления расходования основной части государственного и муниципального имущества – средств соответствующего бюджета определяются в законе о бюджете, принимаемом представительным органом.

5. Государству и муниципальному образованию присущи некоторые способы приобретения и прекращения права государственной и муниципальной собственности, недоступные для других субъектов права.

Прежде всего, речь идет о таких способах приобретения права собственности, как:

а) налоги и иные обязательные платежи (сборы, пошлины). Налог – это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж юридических и физических лиц, установленный законодательным органом власти в пользу государственного или муниципального образования, обеспечиваемый государственным принуждением и не носящий характера наказания. Цель взимания налогов – пополнение бюджета и, соответственно, финансирование деятельности государства по осуществлению своих функций;

б) национализация – принудительное изъятие имущества, прежде всего недвижимого, из частной собственности в собственность государства на основании специальных законодательных актов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ при этом бывшему собственнику должна быть выплачена компенсация, возмещены другие убытки;

в) реквизиция – изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

г) конфискация – принудительное и безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда или арбитражного суда.

Праву государственной или муниципальной собственности присущ также специфический способ прекращения – приватизация государственного и муниципального имущества.

Приватизация – это индивидуальный юридический акт, влекущий переход права собственности на определенное имущество от государства или муниципального образования к частным лицам (физическим или юридическим, кроме унитарного предприятия) и являющийся формой сокращения государственного (муниципального) предпринимательства.

В основе приватизации лежит "разгосударствление", т.е. переход права собственности на определенное имущество от публичного образования к частным лицам.

6. Государство (Российская Федерация) само осуществляет правовое регулирование отношений собственности граждан и юридических лиц, определяет объем их прав и обязанностей, защищает или отказывает в защите тем или иным их притязаниям, связанным с деятельностью в имущественной сфере. И не всегда государство отказывается от искушения с помощью правовых норм поставить себя в более выгодное положение по сравнению с другими собственниками. Этот аспект всегда следует иметь в виду, анализируя изменения в законодательстве.

Однако на сегодняшний день в Конституции РФ закреплен принцип равенства всех форм собственности. Данное положение означает отказ государства от одностороннего и однонаправленного использования властных рычагов при разрешении имущественных споров с частными лицами. Другими словами, в имущественных отношениях государство ставит себя в равное положение с другими собственниками. Интересы государства защищаются в той же мере, что и интересы частных лиц. Поэтому любые нарушения прав собственника со стороны государства могут быть обжалованы в суде.

Это надо запомнить

1. Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).

2. Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам). Муниципальная собственность не является разновидностью государственной.

3. От имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативно-правовыми актами.

4. В государственной собственности может находиться любое имущество.

5. Государственное и муниципальное имущество состоит из двух частей: казны и имущества, распределенного между унитарными предприятиями и учреждениями. Именно казна является базой для участия государства в имущественных отношениях.

6. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах.

7. Публичным образованиям свойственны специфические способы приобретения (налоги, национализация, реквизиция, конфискация) и прекращения (приватизация) собственности.

8. Право государственной и муниципальной собственности защищается равным образом с правом частной собственности.