Лекция 4 ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В результате изучения материала данной главы студент должен:
знать
• структуру гражданского общества;
• полномочия институтов гражданского общества по защите прав человека;
уметь
• правильно применять законы, регулирующие деятельность институтов гражданского общества по защите прав человека;
• анализировать деятельность институтов гражданского общества по защите прав человека;
владеть
• навыками работы по взаимодействию с институтами гражданского общества;
• способностью к анализу правоприменительной деятельности институтов гражданского общества по защите прав человека.
Общественный контроль и правозащитная деятельность общественных организаций
Анализируя состояние конституционного механизма защиты прав человека в Российской Федерации, следует констатировать, что, несмотря на достаточно большое количество судебных и несудебных форм, позволяющих обеспечить эффективные правовосстановительные меры, процесс формирования дополнительных средств и институтов в гуманитарной сфере продолжается по настоящее время. Так, например, Указом Президента РФ от 22.06.2012 № 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" учреждена
названная должность, основной функцией которой является преимущественно защита прав и законных интересов представителей бизнеса, их соблюдение органами власти и должностными лицами. Итак, наряду с такими влиятельными неправительственными организациями, как, например, Торгово-промышленная палата РФ или общероссийская общественная организация "Опора России", главными задачами деятельности которых являются вопросы защиты прав предпринимателей, появился государственный институт, действующий в этой же сфере, но наделенный административным ресурсом.
По мнению В. В. Чуксиной, становление новых правозащитных институтов, с одной стороны, расширяет границы гарантированных конституционных нрав граждан Российской Федерации, а с другой - именно несудебный механизм обеспечения прав человека — самое слабое звено в правовой системе России [1].
К сожалению, оценивая качество судебной защиты прав человека, нельзя с абсолютной уверенностью констатировать, что российское правосудие является наиболее совершенным правовосстановительным средством. В первую очередь обращает на себя внимание проблема доступности и открытости национальной судебной системы, которая зачастую становится объектом серьезной критики как ученых, так и представителей общественности. Уровень транспарентности, равно как и независимости правосудия, прямым образом детерминирует степень правовой защищенности граждан, одновременно определяя и реализацию принципа равенства прав всех перед законом и судом.
Тема соблюдения прав человека органами публичной власти и их должностными лицами на сегодняшний день в Российской Федерации стоит достаточно остро. Представляется, что разрешить сложившуюся проблему позволяет активное внедрение в российский правозащитный механизм разнообразных форм общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Общественный контроль представляет собой универсальную форму деятельности граждан и институтов гражданского общества, позволяющую:
— обеспечить открытость органов государственной власти;
— противодействовать развитию тенденций коррупционных практик в органах государственной власти, развивающихся вследствие корпоративной закрытости;
— реализовать конституционный принцип народовластия, усиливая демократический характер государства;
— стимулировать гражданскую активность при принятии управленческих решений органами государственной власти;
— участвовать гражданам в управлении делами государства;
— обеспечить соблюдение и защиту прав человека и гражданина.
На сегодняшний день не сформулировано однозначного комплексного определения "общественный контроль", да и сам термин зачастую дополняется рядом синонимичных понятий "гражданский контроль", "социальный контроль" и т.д., которые во многом компилируют ОГЛАВЛЕНИЕ друг друга. В целом исследователи сходятся в том, что общественный контроль неразрывно связан с деятельностью институтов гражданского общества.
Так, В. В. Гриб говорит о том, что развитие гражданского общества — это развитие одной из важнейших его функций: общественного контроля во всех сферах государственной жизни [2].
По мнению С. М. Зубарева, общественный контроль представляет собой системную деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению [3].
В ежегодном докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2011 г. общественный контроль определяется как "система мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений, повышение эффективности деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций и учреждений с целью соблюдения общепризнанных норм международного права и национального законодательства указанными органами и организациями и их должностными лицами, а также негосударственными органами, организациями и их должностными лицами" [4].
Следует согласиться с мнением авторов, которые считают гражданское общество, его развитие и функционирование знаковым событием в формировании института общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. На наш взгляд, возможность осуществления общественного контроля наряду с контролем государственным как формы взаимодействия государства и гражданского общества обусловило паритетность в отношениях этих двух институтов.
Важность общественного контроля для развития российской политической системы неоднократно признавалась и подчеркивалась в публичных выступлениях первых лиц государства.
Так, на заседании Совета Федерации Федерального Собрания 27 июня 2012 г. Президент РФ В. В. Путин отметил, что "все ключевые решения власти, базовые законопроекты должны проходить через широкое гражданское обсуждение, через общественный аудит. Это наша принципиальная позиция. Надо активно привлекать к такой работе граждан России, общественные, предпринимательские объединения, ключевые профессиональные и социальные группы, регионы и муниципалитеты, разумеется" [5].
Общественный контроль способствует выявлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина в различных сферах общественных отношений, что говорит о его важной обеспечительной функции в правозащитном механизме.
Как справедливо отмечает профессор Г. Н. Комкова: "Результатом общественного контроля является применение мер общественного воздействия, а также обжалование противоправных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц в суд, обращение в прокуратуру, другие правоохранительные органы и вышестоящие органы власти" [6].
Таким образом, с одной стороны, защита прав и свобод человека и гражданина является одной из важнейших функций общественного контроля, а с другой — в российском правозащитном механизме общественный контроль выполняет роль структурного элемента, посредством которого обеспечивается функциональная связь негосударственных правозащитных институтов и органов власти.
В российской системе защиты прав и свобод человека и гражданина общественный контроль реализуется в деятельности следующих субъектов гражданского общества:
- ОНК, создаваемых в соответствии с нормами Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания";
- Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов РФ;
- правозащитных организаций;
- общественных и экспертных советов, создаваемых при органах государственной власти.
Данный перечень отнюдь не может рассматриваться как исчерпывающий вследствие открытости российской системы защиты прав человека и се постоянного развития, в том числе посредством появления новых правозащитных структурных элементов. Не секрет, что отдельные категории граждан нуждаются в особой защите их прав и свобод, что вынуждает государство в тесной связи с общественными структурами усиливать меры и изыскивать дополнительные средства для их полноценной охраны. Сравнительно новым элементом в российской правозащитной системе стали ОНК, осуществляющие общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Основными задачами ОНК в соответствии с федеральным законом являются:
— осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована ОНК;
— подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;
— содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Результаты институционализации общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания нельзя оценивать однозначно положительно, так как практическая деятельность ОНК сопряжена с определенными проблемами, вызванными как недостатками федерального закона, так и грубыми нарушениями предписаний действующего законодательства со стороны представителей ФСИН России и самих членов ОНК.
Наиболее распространенными нарушениями в данной сфере являются: препятствие со стороны руководства учреждений уголовно-исполнительной системы членам ОНК в доступе в проверяемые учреждения; сокрытие руководителями исправительных учреждений информации о фактах нарушения прав граждан и чрезвычайных происшествиях; игнорирование руководством подразделений ФСНП России рекомендаций ОНК, вынесенных по итогам проверки исправительных учреждений.
Поданным Общественной палаты РФ за 2011 г., к числу наиболее острых проблем относится то, что, по мнению членов ОНК, практически не работает постановление Правительства РФ от 14.01.2011 № 3 "О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений". Подтверждение этому — факты смертельных исходов при лечении больных из числа подозреваемых
и обвиняемых, содержавшихся под стражей, но не представлявших опасности для общества [7].
Особой проблемой является недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности ОНК, связанное с тем, что в соответствии с федеральным законом финансирование члена ОНК осуществляется общественным объединением, выдвинувшим его кандидатуру. Следовательно, оно должно полностью возмещать расходы, связанные с осуществлением полномочий своего делегата, оказывать содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности, соответствующей ОНК.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не обязаны, а только вправе оказывать финансовую, имущественную, консультационную, информационную и иную поддержку ОНК. Таким образом, многие ОНК оказываются в затруднительном положении при реализации возложенных на них полномочий.
В целом контрольная деятельность ОНК, основанная на принципах приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности, является важным фактором, способствующим развитию демократических основ правового государства. Думается, что практика правового закрепления механизма общественного контроля в сфере обеспечения прав и свобод отдельных категорий граждан может иметь достаточно позитивный опыт, направленный на укрепление и расширение системы конституционных гарантий правового статуса личности.
На сегодняшний день на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится еще один нормативный правовой акт, направленный на закрепление механизма общественного контроля в сфере защиты прав и свобод граждан. Речь идет о проекте Федерального закона № 3138-6 "Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", внесенном Президентом РФ.
Законопроектом предусматривается, что субъектами общественного контроля в указанной сфере являются:
1) ОНК по контролю за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образованные как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;
2) члены таких комиссий, назначаемые советом Общественной палаты РФ;
3) утверждаемые ОНК доверенные специалисты (специалисты в области педагогики, психологии, юриспруденции, конфликтологии, медицины, психиатрии).
Участвовать в выдвижении кандидатур в члены ОНК в соответствии с законопроектом, кроме общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, будут также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченные по правам человека и уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ.
По замыслу разработчиков данного акта принятие законопроекта будет способствовать обеспечению гарантий прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также привлечению институтов гражданского общества к решению проблемы обеспечения прав указанных детей и лиц.
Оценивать правовую эффективность данного законопроекта на сегодняшний день достаточно сложно, однако его актуальность не вызывает сомнений ввиду особой социальной уязвимости категории граждан, которая является предметом правового регулирования, представленного нормативного правового акта. В то же время уже сейчас возникают сомнения по поводу совершенства самого механизма общественного контроля, который во многом сходен с механизмом общественного контроля в рассматриваемой выше уголовно-исполнительной системе. Следует отметить, что многие положения представленного законопроекта аналогичны положениям Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", что может повлечь в правоприменительной деятельности (в случае его принятия) те же нарушения и проблемы, которые возникают сегодня в связи с реализацией действующего закона.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что возможности общественного контроля в правозащитной системе очень высоки, особенно в сфере защиты нрав и свобод отдельных категорий граждан, и этот ресурс необходимо использовать гораздо шире. Думается, что в России для полноценного функционирования общественного контрольного механизма не хватает достаточной правовой институционализации. Сегодня имеются все предпосылки для принятия единого нормативного акта об общественном контроле, в котором необходимо четко определить общие принципы и формы осуществления общественного контроля, ограничения и ответственность должностных лиц. Важно учитывать, что общественный контроль и участие в нем правозащитных организаций — это не только "исключительное дело" гражданского общества, но и стратегический интерес государства, которое на конституционном уровне закрепило свою обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.