Лекция 4. Правовые основы валютного регулирования в Российской Федерации
В результате изучения главы студент должен:
знать
• элементы валютного регулирования;
• цели валютного регулирования в Российской Федерации;
• понятие и принципы валютного регулирования и валютного контроля;
• основные элементы национального валютного регулирования;
• понятие и ОГЛАВЛЕНИЕ чрезвычайных мер валютного регулирования;
• понятие и основные элементы валютных ограничений;
• правовой статус органов валютного регулирования в Российской Федерации;
уметь
• определять элементы валютного регулирования;
• квалифицировать цели валютного регулирования в Российской Федерации;
• применять нормативные правовые акты в соответствии с принципами валютного регулирования и валютного контроля;
• применять элементы национального валютного регулирования;
• выявлять сущность чрезвычайных мер валютного регулирования;
• применять валютное законодательство, регулирующее валютные ограничения;
• применять валютное законодательство, регулирующее правовой статус органов валютного регулирования в Российской Федерации;
владеть
• навыками анализа правовых норм, регулирующих полномочия органов валютного регулирования;
• навыками проведения правовой экспертизы законодательства, регулирующего валютные ограничения;
• навыками консультирования по вопросам валютного регулирования и валютного контроля.
Валютное регулирование: понятие, цели и формы осуществления
В каждом государстве валютное регулирование является составной частью валютной политики и включает установленные на законодательном уровне принципы, методы и формы осуществления в стране валютных операций, способы государственного регулирования валютных отношений в целях повышения экономической эффективности и обеспечения финансовой безопасности.
Регулирование валютных отношений осуществляется с учетом экономических задач государства. Впервые валютное регулирование было применено в Германии в 1916 г. в связи с разразившимся в результате Первой мировой войны кризисом. В целях борьбы с утечкой капитала в этой стране были приняты постановления о торговле с расчетами в иностранных валютных средствах и о регулировании платежей за границей.
Российская Федерация после провозглашения своего суверенитета (1991 г.) стала осуществлять политику либерализации в регулировании валютных отношений: отменена государственная монополия на валюту и на часть валютных ценностей, а также на операции с ними; разрешен под контролем государства вывоз из страны валюты и ряда валютных ценностей; в определенных случаях и пределах допускается обращение на территории страны иностранной валюты в качестве платежного средства.
Как показывает опыт многих развитых стран, эффективное развитие межгосударственных валютных отношений и внутреннего валютного рынка возможно только при активном регулирующем участии государства и надлежащем контроле валютных операций со стороны его уполномоченных органов. Валютное регулирование существует в любом государстве, свойственно любой правовой системе, по крайней мере в форме правового режима осуществления валютных операций. Наибольшее значение валютное регулирование приобретает в странах, где национальная валюта является частично конвертируемой или неконвертируемой.
Целью валютного законодательства, закрепленной в преамбуле к Закону о валютном регулировании, является обеспечение единой государственной политики, устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Установленная законодателем цель достигается государством путем осуществления валютного регулирования.
В Законе о валютном регулировании не дано определения валютного регулирования, однако в его структуре содержится ст. 3, закрепляющая принципы валютного регулирования и валютного контроля, а также гл. 2 "Валютное регулирование", нормы которой устанавливают статус органов валютного регулирования, порядок совершения валютных операций, права и обязанности резидентов и нерезидентов при совершении валютных операций, определяют принципы функционирования внутреннего валютного рынка.
Следовательно, валютное регулирование – это деятельность государственных органов, направленная на регламентирование порядка и совершения валютных операций.
Цель валютного регулирования – проведение в условиях рыночной экономики эффективной денежно-кредитной политики, выступающей инструментом достижения макроэкономических целей государства. Основными задачами валютного регулирования выступают защита национальной валюты, управление обращением валюты, контроль за валютными операциями, воздействие на валютный курс национальной валюты, ограничение использования иностранной валюты внутри государства, установление правил осуществления валютных операций.
Защита национальной валюты посредством правового режима валютного регулирования обеспечивается следующими мерами: контроль за международными текущими платежами; ограничение ввоза и вывоза капитала в зависимости от состояния платежного баланса страны; контроль за денежными операциями нерезидентов внутри страны; ограничение, вплоть до полного запрета, обращения иностранной валюты внутри страны; формирование государственного валютного резерва для обеспечения финансовых обязательств государства.
Валютное регулирование представляет собой комплекс экономических и правовых мер в сфере валютных отношений, направленных на упорядочение движения валютных потоков как внутри страны, так и на мировом валютном рынке. Валютное регулирование включено в систему денежно-кредитного регулирования и наряду с иными мерами государственного регулирования направлено на реализацию приоритетных направлений экономической политики государства. Тем самым валютное регулирование является одной из форм государственного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности в целях охраны публичных финансовых интересов государства.
С экономической точки зрения валютное регулирование подразделяется на прямое и косвенное. Прямое валютное регулирование включает нормативные правовые акты органов валютного регулирования и правоприменительные действия уполномоченных органов государства; косвенное предполагает использование экономических, в частности валютно-кредитных, методов воздействия на участников валютных отношений. Прямое регулирование валютных отношений направлено на предотвращение или преодоление негативных условий валютного обращения. Косвенное валютное регулирование основано на добросовестной экономической конкуренции однородных субъектов валютного права.
С юридической точки зрения валютное регулирование обеспечивается валютным законодательством и осуществляется на двух уровнях: нормативном и индивидуальном.
Нормативно-правовое регулирование состоит в создании (разработке и утверждении) правовых норм, объектом которых являются общественные отношения, связанные с валютой.
Индивидуально-правовое регулирование – это применение правовых норм к конкретным жизненным обстоятельствам, что влечет за собой возникновение, изменение и прекращение конкретных валютных правоотношений.
Пункт "ж" ст. 71 Конституции относит валютное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации, что свидетельствует о государственной важности правового обеспечения валютных отношений и означает необходимость единообразного применения норм валютного права в рамках всего государства. Обеспечивается валютное регулирование валютным законодательством. Основы организации и осуществления валютного регулирования определены Законом о валютном регулировании. Более детальное регулирование частных вопросов, связанных с валютными отношениями, осуществляется в других законодательных и иных нормативных актах, в том числе ведомственных (имеющих, однако, общее значение).
Поскольку валютные отношения складываются на двух уровнях (межгосударственном и национальном), то и валютное регулирование также осуществляется относительно валютных операций вне пределов страны и внутри ее территории.
Внутригосударственное валютное регулирование призвано установить государственный контроль за совершением валютных операций, в том числе внешними валютными потоками, в двух случаях:
а) участниками валютных операций выступают резиденты;
б) объект валютной сделки имеет источником происхождения территорию страны.
Национальное валютное регулирование также направлено на правовую регламентацию внутреннего валютного рынка с целью обеспечения устойчивости национальной валюты и поддержания платежного баланса страны.
Основными элементами национального валютного регулирования являются:
– валютная интервенция;
– валютные ограничения;
– запрет на применение иностранной валюты в расчетах между резидентами на территории страны;
– разрешительный порядок совершения валютных операций и оставления валюты на счетах в иностранных банках;
– введение института уполномоченных банков;
– введение обязательной продажи части валютной выручки.
За время развития общества валютные системы стран с рыночной экономикой испытали на себе практически все методы регулирования со стороны государства. Однако закономерности развития процессов регулирования в валютной сфере показывают, что наиболее эффективными элементами валютного регулирования выступают валютная интервенция и валютные ограничения (подробнее см. 4.3).
Валютная интервенция заключается в том, что Банк России вмешивается в операции на валютном рынке с целью воздействия на курс рубля путем купли или продажи иностранной валюты. Для повышения курса рубля Банк России продает иностранную валюту, для снижения – скупает иностранную валюту в обмен на национальную. Банк России проводит валютные интервенции для того, чтобы максимально приблизить курс рубля к его покупательной способности и в то же время найти компромисс между интересами экспортеров и импортеров.
В некотором занижении курса рубля заинтересованы предприятия сырьевого комплекса, поскольку они обеспечивают основную часть валютной выручки России. В некотором завышении курса рубля заинтересованы предприятия, получающие сырье, материалы, комплектующие детали из-за рубежа, а также отрасли промышленности, пока производящие продукцию, которая неконкурентоспособна по сравнению с иностранной продукцией. Особо актуально это для сельскохозяйственного производства, так как более чем на 1/3 потребность страны в продовольствии удовлетворяется за счет импорта.
Наряду с валютной интервенцией Банк России предпринимает ряд административных мер, позволяющих адекватно осуществлять валютное регулирование. К таким мерам, в частности, относятся:
– лимитирование операций коммерческих банков по купле- продаже иностранной валюты на валютном рынке. Для этого банкам, имеющим валютную лицензию, устанавливается "открытая позиция". Она определяется для банка как разница между суммой иностранной валюты, купленной за свой счет с 1 января отчетного года, и суммой иностранной валюты, проданной банком за свой счет и за тот же период времени;
– разработка совместно с ФТС России системы методов экономического и административного воздействия на экспортеров, задерживающих возврат валюты в отечественные банки, что было вызвано оседанием значительной части валюты в иностранных банках.
Большое внимание Банк России уделяет регулированию обращения наличной иностранной валюты, поскольку этот вопрос имеет для России актуальное значение.
Валютное регулирование осуществляется различными мерами, выбор которых зависит от кризисной или оптимальной ситуации в валютной сфере государства. Различия между текущим и чрезвычайным валютным регулированием состоят в том, что меры, принимаемые в ходе первого вида валютного регулирования, являются экономически нецелесообразными в случае наступления валютного кризиса, и наоборот – чрезвычайные меры валютного регулирования при их применении вне кризисной ситуации могут нанести ущерб государственной экономике. Таким образом, критерием, разграничивающим текущие и чрезвычайные меры валютного регулирования, является экономическая целесообразность их применения в кризисной или текущей ситуации в валютной сфере.
Нормы валютного законодательства, регулирующие чрезвычайные меры валютного регулирования, присутствуют практически во всех государствах, в том числе и с развитой экономикой (например, Швейцарии, Японии), что свидетельствует о потенциальной угрозе кризиса валютных отношений и о готовности реагировать на такую ситуацию правовыми методами.
Анализ норм Закона о валютном регулировании показывает, что правовое регулирование в валютной сфере поставлено в полную зависимость от экономического содержания валютной политики государства. Наиболее ярко об этом говорят закрепленные в ст. 3 указанного Закона принципы приоритета экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования и исключения неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов. Наличие последнего принципа свидетельствует об установлении правового запрета на применение мер чрезвычайного валютного регулирования в условиях оптимальной валютной ситуации в стране.
Согласно ст. 6 Закона о валютном регулировании целями введения валютных ограничений выступают предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты РФ, поддержание устойчивости платежного баланса РФ. Названные цели одновременно можно считать критериями разграничения оптимальной валютной ситуации в стране и кризисной. Следовательно, чрезвычайные меры валютного регулирования – это специальные валютные ограничения, применяемые в условиях наступления валютного кризиса или предкризисной ситуации в целях предупреждения наступления кризиса, ликвидации кризиса и устранения его последствий, экономически нецелесообразные и юридически не допустимые к применению в ходе текущего валютного регулирования.
Выбор конкретных мер чрезвычайного валютного регулирования зависит от формы и степени тяжести валютного кризиса, мировая практика показывает, что органами, ответственными за применение чрезвычайных мер, обычно являются органы, осуществляющие текущее валютное регулирование, в основном такими компетентными органами выступают: центральный банк (Швейцария, Бразилия, Чили); правительство или совет министров (Польша, Чехия), министерство финансов (Япония, Южная Корея, Словения), а также названные органы во взаимодействии (Новая Зеландия, Словакия).
Вместе с тем мировая практика указывает на возможность применения не только чрезвычайных мер, но и мер профилактического характера. Например, в Бразилии Центральный банк может ввести дополнительные валютные ограничения не только в случае наступления кризиса, но и в случае ожидаемых проблем с платежным балансом страны. Аналогично валютное законодательство Чехии различает ситуации непосредственного валютного кризиса и существования угрозы платежному балансу государства. В Словакии различаются меры, применяемые в случаях угрозы платежеспособности по внешнему долгу, и меры, принимаемые в случае угрозы стабильности денежно-кредитной сферы, т.е. меры дифференцированы по форме кризиса, определяемой причинами его наступления.