Правовые основы природопользования

Экологическое законодательство является важнейшим фактором, воздействующим на реализацию экологической политики страны.

Экологическое право включает:

1) природоресурсное право;

2) природоохранное право;

3) нормы других отраслей права, которые направлены на регулирование экологических отношений.

Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Основной источник экологического права — нормативный правовой акт, имеющий в России определенные преимущества перед остальными источниками права. Напомним, что к источникам права относят: правовой обычай, нормативный правовой акт федеральной власти, субъекта РФ и муниципального образования, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи, доктрины, религиозные тексты. Нормативные правовые акты составляют иерархическую систему соподчиненных звеньев. Среди различных видов нормативных правовых актов на первом месте стоит закон.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений, например экологических. Существует мнение, что закон не может охранять природу (окружающую среду), любой закон защищает только права человека. Вопрос заключается в том, каковы правовые приоритеты общества, государства. В целом приоритетность зависит от вклада в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, социальных, экологических факторов. Насколько высока ценность экологических потребностей, зависит от уровня социально-экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.

Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый в Англии в 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона.

В России первоначально основным направлением государственной политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов от истребления. В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли рыбы, запрещение отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. К сожалению, в последующие годы природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил охоты.

В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников. Например, в 1921 г. был принят декрет "Об охране памятников природы, садов и парков".

В истории развития экологического законодательства 60—80-е гг. XX в. были отмечены рядом постановлений, направленных на улучшение экологических ситуаций в отдельных регионах ("горячих точках"): озеро Байкал, бассейн Волги и Урала, Каспий, Ладога, Арал и др. В этот период были также приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, законодательства о недрах и др.

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" стал первым комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты природопользования.

Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о се состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к се ресурсам закреплены в Конституции РФ.

В широком смысле термин "экологическое законодательство" обозначает систему законодательных актов, а также любых других нормативных правовых актов, регулирующих экологическую группу общественных отношений.

На федеральном уровне — это законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные инструкции и методики. На региональном уровне — это региональные законы и постановления представительной и исполнительной власти. На местном уровне самоуправления — это постановления администрации. Уровни и источники экологического права наглядно представлены на рис. 4.1.

В настоящее время в системе экологического законодательства основополагающим является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее — Закон об охране окружающей среды). Отношения по поводу землепользования, водопользования и лесопользования регулируются соответственно Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ путем установления правовых основ их использования и охраны.

Развитие экологического законодательства в дальнейшем предполагает разработку и принятие пакета федеральных законов. В их числе предполагаются законы о хозяйственной деятельности на территориях зон экологического бедствия, об экологических полигонах, об экологическом аудите и др.

Заметим, что постоянно происходит расширение ареала действия экологического права. Это связано с необходимостью эколого-правового регулирования хозяйственной деятельности на всех ее стадиях, разрешения споров между природопользователями и природоохранными службами.

Законом предусмотрены следующие виды ответственности за экологические правонарушения: дисциплинарная, имущественная, административная, уголовная.

На граждан и должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная, уголовная, материальная ответственность; предприятия, учреждения, организации несут административную и гражданско-правовую ответственность.

Анализ практики применения экологического законодательства свидетельствует о том, что часто применяемой мерой ответственности за экологические правонарушения является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия является решение о приостановке производственной деятельности.

В современных условиях хозяйствования повышается значение мер уголовной ответственности. Прокурорские проверки выявляют целый ряд случаев, когда материалы экологических преступлений, подходящих по составу к уголовным, не передавались следствию.

Среди проблемных аспектов современной системы ответственности за экологические правонарушения следует отметить низкий размер штрафов, снисходительное отношение к виновникам экологических преступлений вследствие невысокой экологической культуры общества.

Безусловно, что закон, чтобы быть действенным, должен опираться на этические установки своего времени. Законы корректируются, поскольку изменяются вместе с социальным развитием этические установки. При этом отношение к природе настолько точно характеризует состояние общества, что по "продвинутости" экологического законодательства можно судить, насколько правовым является данное государство и цивилизованным само общество. В то же время отношение к природоохранным законам является не только индикатором общей культуры, но и критерием оценки профессионализма и компетентности управленческих структур.

Рис. 4.1. Уровни и источники экологического права