Правовые основы этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих

Процесс правового закрепления этических требований к государственным и муниципальным служащим начался и в России, к концу первого десятилетия XXI в. приняв форму уже достаточно разработанной правовой базы, способной активно противостоять коррупции в стране и преодолеть "дефицит нравственности" в государственной службе.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ обусловило характер, тактику и стратегию строительства правового, социального, демократического государства, предопределив тем самым цели, задачи и ОГЛАВЛЕНИЕ качественных характеристик его полномочного представителя — российской государственной службы. С этого времени проблема повышения уровня нравственной культуры должностных лиц органов управления всех уровней стала занимать центральное место в политических выступлениях руководителей государства, правовых и нормативных актах. А в свете фронтального наступления на коррупцию этот аспект приобретает сегодня особенно актуальное значение, поскольку современная коррупция как системная проблема требует мобилизации всего комплекса мер для ее разрешения и лишь в их совокупности может быть достигнут синергетический эффект. Ведь очевидно, что к коррупционным действиям, получению или даче взятки склонен прежде всего человек, в котором не сформировано нравственное сознание или деформированы представления о таких моральных категориях, как честность и порядочность, ответственность и справедливость, верность долгу и слову.

Эта тема нашла продолжение и развитие в утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы РФ. Одним из основных принципов функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих в Концепции названа "этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ". В соответствии с Концепцией в основе взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества должны лежать такие принципы, как беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных обязанностей), а также соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения.

В развитие указанных положений Концепции Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 были утверждены общие принципы, определяющие ОГЛАВЛЕНИЕ норм и правил служебного поведения государственных гражданских служащих. Целью данных принципов является повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе.

Во исполнение положений вышеназванной Концепции в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в 2003 г. началась работа по подготовке проекта кодекса служебного поведения государственных гражданских служащих, которая, увы, так и не получила завершения. Хотя работа над проектом не была завершена, в ходе ее была подтверждена необходимость законодательного закрепления этических требований к государственным служащим для обеспечения их выполнения санкциями правового порядка.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 16) предусмотрено создание системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Этот орган должен был стать главным субъектом управления государственной службой, всеми направлениями ее деятельности, центром ее дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата (подробнее см. 9.2).

В 2004 г. требования к служебному поведению государственных гражданских служащих получили правовое оформление в рамках Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данным Законом предусмотрен и конкретный механизм реализации задачи нравственного оздоровления кадрового корпуса государственной службы — комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (п. 5 ст. 19). Такие комиссии были созданы в государственных органах в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов".

Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 было утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, а Указ № 269 признан утратившим силу. Во всех федеральных органах власти были созданы соответствующие комиссии, определены их статус, права и обязанности, порядок и ОГЛАВЛЕНИЕ работы.

Утвержденный 31 июля 2008 г. Президентом РФ Национальный план противодействия коррупции вновь возвращается к проблеме нравственности в государственной службе в целом и работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в частности. В числе первоочередных мер, которые этим документом поручено принять Правительству РФ и Руководителю Администрации Президента РФ, названы меры но соблюдению государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, и обеспечению действенного функционирования этих комиссий.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусмотрел в числе мер по противодействию коррупции "предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы" (п. 3 ст. 6), а также "введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области" (п. 5 ст. 7).

Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, в качестве ожидаемого результата реализации этой Программы вновь назвала разработку норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение.

Для достижения результата поставленной задачи в п. 12 данной 11рограммы предусмотрено:

- создать и реализовать механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;

- разработать процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения государственных служащих;

- совершенствовать механизм обеспечения соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" во всех федеральных государственных органах созданы структурные подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, на которых возложены в том числе и такие функции, как:

а) обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (далее — требования к служебному поведению);

б) принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной службе;

в) обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;

г) оказание федеральным государственным служащим консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике требований к служебному поведению и общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных вышеназванным Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, и др.

Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденные Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, предусматривают совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений, а также повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В связи с этим Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 гг., утвержденный этим же Указом Президента РФ, вновь вернулся к вопросу обеспечения действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Как отмечалось ранее, Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы" Правительству РФ, президиуму Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции поручено подготовить предложения по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих, а также проект типового положения о подразделениях органов государственной власти субъектов РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений (подп. "а" п. 1).

Федеральными законами от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ, от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ, от 2 апреля 2014 г. № 53-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", касающиеся требований к служебному поведению государственных служащих. Так, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ устанавливается ответственность государственных служащих за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, коррупционные и иные правонарушения в связи с утратой доверия.

Проекты указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015— 2018 годы)"" и Плана мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы) предусматривают развитие методической базы деятельности подразделений государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; повышение доверия граждан к системе государственного управления посредством развития инструментов, стимулирующих соблюдение государственными служащими стандарта государственно-служебной культуры, норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, интересов граждан, государства и общества.

Таким образом, сформирована широкая правовая основа для реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы РФ об обеспечении этичности государственных служащих и соблюдения ими этических норм и правил поведения как одного из важных факторов успеха противодействия коррупции и преодоления моральных деформаций на государственной службе; созданы предпосылки для формирования системы управления нравственными отношениями на государственной и муниципальной службе; получили правовое оформление основные требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих; определены конкретные субъекты обеспечения выполнения требований к служебному поведению; разработана система конкретных действий и мер, способная преодолеть "дефицит нравственности" в сфере государственного и муниципального управления, защитить общество от коррумпированных, недобросовестных и безответственных чиновников.

Выводы

1. Основанием для выделения этики государственных и муниципальных служащих в отдельный вид профессиональной этики служат специфика ее предназначения как института общественного служения, особый социально-правовой статус государственных служащих, объем и ОГЛАВЛЕНИЕ компетенции и обусловленные ими уровень и ОГЛАВЛЕНИЕ ответственности за качество и социальные последствия своей профессиональной деятельности.

2. Единство основных принципов государственной и муниципальной службы и требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию, а также ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы дает основание для формирования единой научно-практической дисциплины — этики государственной и муниципальной службы и введения для ее обозначения термина "административная этика".

3. Законодательная база формирования должностной морали государственных и муниципальных служащих создает благоприятные правовые условия и предпосылки для формирования системы управления нравственными отношениями в государственной и муниципальной службе и повышения уровня нравственной культуры кадрового корпуса органов государственного и муниципального управления и эффективного противодействия коррупции.