Лекция 5. ПРАВОВЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ PR-СЛУЖБ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
В результате освоения данной темы студент должен:
знать
• концептуальные основы информационного права и его понятийный аппарат;
• базовые международные и отечественные нормативно-правовые акты и этические нормы, регулирующие сферу интегрированных коммуникативных технологий (ИКТ);
• возможные санкции и меру ответственности за нарушение законов и этических норм в сфере ИКТ;
уметь
• применять базовые положения нормативных правовых документов и этических норм в практической деятельности PR-под- разделений органов государственной власти разных уровней;
• прогнозировать и предотвращать потенциальные нарушения нормативно-правовой и этической базы в профессиональной деятельности PR-специалиста;
владеть
• навыками ведения переговоров и досудебного урегулирования конфликтных ситуаций между вовлеченными субъектами в коммуникативной сфере;
• навыками проведения лингвистической экспертизы ненадлежащей рекламы и PR-текстов, содержащих возможные нарушения законодательных и этических норм.
Концептуальные основы информационного права и его понятийный аппарат
В XXI в. мир обрел новое измерение – информационное. В его рамках страны и люди считаются богатыми либо бедными в зависимости от уровня доступа к социально и личностно значимой информации, степени включенности в мировые информационно-коммуникационные системы.
История человечества получила новые традиции своего развития в виде информационно-коммуникативных циклов или галактик[2].
Возникновение устной речи определило ОГЛАВЛЕНИЕ и историческую границу первого цикла. Появление письменности – второго.
Рождение галактики Гутенберга – книгопечатание – явилось рубежом начала третьего цикла. В этом контексте происходит на наших глазах информационно-коммуникационный взрыв, рождающий новую "интернет-галактику" или новый информационно-коммуникативный цикл в истории человечества.
Логика и динамика развития интернетизации, четвертого всемирного информационно-коммуникационного цикла, активно формирует категорический императив XXI в.: желаешь остаться "человеком разумным", стань "человеком информационным". Потребление новой информации превратилось в органичную потребность человека, а расширяющиеся технологические возможности интерактивности дают ему средства для информационного действия, взаимодействия, противодействия.
Известный экономист и социолог М. Кастельс утверждает, что в постоянно меняющихся условиях наиболее успешно функционирует только тот государственный организм, в жилах которого информация циркулирует быстро и беспрепятственно. Те же государства, в которых информационные каналы целенаправленно перекрываются, в информационную эпоху обречены на прозябание и жизненных перспектив не имеют.
Существовавшая раньше социальная противоположность владельцев средств производства и наемных рабочих сменяется, по Кастельсу, делением на интернет-имущих и интернет-неимущих.
Он считает, что именно информационная закрытость стала одной из основных причин краха Советского Союза и его мнение разделяют многие исследователи. Информационная открытость государства, готовность граждан и бизнеса воспринимать новые идеи и возможность беспрепятственно обмениваться информацией – это базовые ценности информационной экономики, которая идет на смену индустриальной[3].
Эти взгляды ученого с мировым именем практически разделил в своем вступительном слове на заседании Совета безопасности по вопросу развития информационного общества в России Президент России В. В. Путин в 2007 г. В ходе выступления он подчеркнул, что "...страны, сделавшие ставку па развитие информационных технологий, сегодня занимают наиболее выгодные позиции в мировом разделении труда. Они добились существенного роста производительности труда, повысили качество государственного управления. А доступность для граждан всего спектра информационных услуг кардинально повлияла на развитие в этих странах человеческого капитала, на рост их конкурентоспособности. И, наконец, свободный обмен идеями и информацией – это важный фактор укрепления в государствах демократических институтов и процедур"[4].
Однако зримо формирующийся на наших глазах информационный мир в не меньшей, а, скорее, в большей степени, чем предыдущие миры – промышленный или сельскохозяйственный, предъявляет свои вызовы, требующие адекватных мер реагирования, в том числе и со стороны права.
В этих условиях органам власти и управления практически невозможно обойтись без услуг особого типа специалистов, выступающих в роли своеобразных "сталкеров" (проводников) или "штурманов", умело проводящих корабли своих властных или управленческих структур между Сциллой и Харибдой информационно-коммуникативных вызовов современности. В роли этих сталкеров или штурманов как раз и выступают сотрудники PR-служб органов власти и управления.
Деятельность PR-служб в органах власти и управления подвержена регулятивному воздействию целого ряда социальных регуляторов. Естественно, что первое место в этом ряду занимает право, закон. Достаточно сказать, что для разрешения лишь основных вопросов PR-деятельности в органах власти и управления сотрудникам их PR-служб приходится оперировать нормами около дюжины законов только федерального уровня. Среди них – Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации", Федеральные законы "О государственной тайне", "О рекламе", "О коммерческой тайне", "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", "О персональных данных", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О государственной гражданской службе", "О противодействии экстремистской деятельности", "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и др.
Кроме того в этой сфере общественных отношений достаточно развернутое воплощение получило этическое профессиональное саморегулирование. Среди актов этого вида регулирования можно назвать Кодекс этики Национальной ассоциации сотрудников государственных пресс-служб (НАГСП), Хартию принципов сотрудничества и конкуренции на российском рынке услуг по связям с общественностью (1997), Кодекс профессиональной этики пресс-атташе, принятый Генеральной Ассамблеей представительного органа французских пресс-атташе – UNAPC 16 марта 1976 г., а также Европейский кодекс профессионального поведения в области PR – Кодекс CERP, 1978 г.
Наконец, определенную роль в регулировании деятельности PR-служб в органах власти и управления играют и такие регуляторы как традиции осуществления государственной гражданской службы, обычаи, деловые обыкновения, а также общественное мнение.
К концу XX в. в России сформировались базовые начала молодой юридической науки – информационного права. Проблематика правового опосредования информации в качестве зримо набирающего "вес" ресурса личности, общества и государства, побудила отечественную научную мысль достаточно глубоко осмыслить эту сферу окружающей нас действительности, а также сформулировать и обосновать предложения по запуску специфических механизмов правового регулирования общественных отношений с преимущественно информационным ОГЛАВЛЕНИЕм (информационных отношений). Такого рода отношения, определенным образом упорядоченные, получившие надлежащие правовые формы становятся информационными правоотношениями.
Концепция относительного обособления, прежде всего в сфере государственного управления, информационных отношений и появления их правовой формы – информационных правоотношений впервые была выдвинута в 1972 г. профессором А. Б. Венгеровым[5].
Именно он еще в конце 70-х гг. XX в. сформулировал исходный на этот счет методологический тезис о том, что основополагающая магистраль развития правовой системы "экономика – политика – право" чем дальше, тем в большей степени дополняется новым направлением – "информация – политика – право". А отсюда логично следовал принципиально важный для юридической науки вывод о том, что наряду с проблемой соотношения "права, государства и экономики" все более актуальной для юридической науки становится проблема соотношения "права, государства и информации"[6].
В понимании общей структуры права очень помогает метафорический образ дерева. В формате этого образа, у права – дерева существует общий ствол и ветви, олицетворяющие собой различные отрасли права. Эти ветви, как и все в мире, стареют. Их приходится обрезать, они уходят в небытие (например, колхозное право). Но в целом живое древо права вечно зеленеет и на его стволе появляются новые веточки. Садовнику, контролирующему эти процессы, надо быть очень внимательным и искусным. Вовремя спилить старые, дабы не мешали молодым набирать жизненные силы и соки. Культивировать перспективные, подчас только еще проклевывающиеся на общеправовом стволе. Ветвь информационного права как раз из перспективных. В ее современном воплощении она, как и иные отрасли права, уже обрела все три классические отраслевые ипостаси: отрасль законодательства, отрасль учебная дисциплина и отрасль науки права. Своеобразная Троица: Бог-Отец, Бог-Сын и Бог-Дух святой.
По подсчетам отечественных специалистов только за первую половину 1990-х гг. в России было принято порядка 500 нормативных правовых актов, регулирующих такого рода информационные отношения. Из них 75 полностью посвящены этим вопросам, остальные включают лишь отдельные нормы, регулирующие информационные отношения[7]. Впрочем, не стоит забывать, что само по себе количество правовых норм отнюдь не всегда благо. Об этом напоминал еще Тацит своей знаменитой максимой: в наиболее испорченном государстве – наибольшее количество законов. В "тонких" информационных отношениях механическое обилие норм, вроде бы "на одну тему", но системно между собой не сопряженных, серьезный минус, а не плюс.
Как и иные отрасли права, информационное право имеет определенную структуру, включающую в себя комплекс информационно-правовых норм и комплекс информационно-правовых институтов (институт свободы массовой информации, институт защиты чести, достоинства и деловой репутации в СМИ, институт интеллектуальной собственности в СМИ и т.п.). Кроме того, ряд исследователей выделяет в общей структуре информационного права и более крупные правовые образования в формате соответствующих подотраслей. Так, например, профессор М. А. Федотов обосновывает существование в рамках системы информационного права такой подотрасли как право массовой информации[8], а доктор юридических паук А. В. Минбалеев – права массовой коммуникации, с его точки зрения, включающего в себя и такой правовой институт как правовое регулирование связей с общественностью[9].
Следуя мудрому совету одного из ярких создателей и носителей "острого галльского смысла" – Рене Декарта: "определяй значение употребляемых тобою понятий и ты избавишь человечество от половины его заблуждений", – уяснение содержания данных категорий начнем с раскрытия содержания исходного для них понятия – информация.
Несмотря на то, что информация в человеческом обществе существует с момента его зарождения и его развитие без этого компонента трудно представимо, информация до сих пор относится к той категории, относительно определения которой не существует единой точки зрения. Более того, многие авторитетные исследователи уверены в том, что вообще невозможно "дать исчерпывающего и достаточного определения таким понятиям, как “материя”, “энергия”, “информация”"[10].
В настоящее время трудно найти науку, которая бы не использовала категорию информации и не предлагала свое представление о содержании этого понятия, сущности и свойствах информации. Правоведение принадлежит к числу аутсайдеров в этом ряду, лишь относительно недавно обратив свое внимание на информацию.
Пример из практики. В русском языке слово информация так же аутсайдер. Например, оно не встречается в лексиконе Пушкина (25 тыс. слов). "Наше все" оперировал словами-синонинами: "известие" (151 раз), "весть" (70 раз), "сведения" (18 раз). В словаре В. Даля (40 тыс. слов) вы его так же не найдете. Немецкий лексикограф середины XX в. М. Фасмер пишет: "Информация, начиная с Петра I... Через польск. informacja из лат. Information – “представление, понятие о ч.-л.”".
Как видим, в российском лексиконе слово "информация" столетиями являлось словом-калькой, употребляемым для обозначения некоей "иностранной" реалии, не имеющей эквивалента ни в русском языке, ни в отечественной культуре. В словарях русского языка слова этого смыслового ряда появляются лишь в XIX–XX вв.: "информация" - в 1861 г., "информационный" – в 1911 г., "информировать" – в 1933 г.[11]
В мировом контексте хрестоматийным стало логически уязвимое, но однако сделавшее успешную карьеру известности определение Н. Винера: "Информация есть информация, а не материя и не энергия"[12].
В современной правовой науке нам ближе следующее доктринальное понимание информации как воспринимаемой и понимаемой человеком характеристики "окружающего мира во всем его разнообразии, которая возникает в процессе познания последнего и позволяет па основе познания и измерения свойств предметов, явлений, процессов, фактов и отражения их в различных формах восприятия отличать их признаки, элементы, значения и устанавливать связи и зависимости всего многообразия проявления материального, духовного, идеологического мира. В философском понимании информация – это особая энергетическая субстанция (сила), обеспечивающая связи и зависимости элементов природного, социального, духовного происхождения"[13].
При этом гражданским служащим очень важно понимать и быть готовыми к тому, что, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 5 "Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации" (Закон об информации) информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений, то в зависимости от характера правоотношений один и тот же термин "информация" может быть использован как для обозначения гражданско-правовых так и для публично-правовых объектов. В первом случае право человека на информацию реализуется в гражданско- правовом "горизонтальном" формате на основе согласия сторон информационного процесса и связано с возникновением и переходом различных прав на информацию (право собственности на информационный ресурс и право обладания информацией)[14]. Во втором случае реализуется публичное право (которое в контексте наших размышлений позволительно определить как "вертикально", сверху вниз действующее право). Такое право по общему правилу не требует для своего осуществления согласия другой стороны, однако нуждается в государственно-правовых механизмах обеспечения, которые выступают в форме информационных обязанностей и ответственности субъектов информационного права за нарушение информационных прав других субъектов.
В науке и практике информационного права принято выделять три объекта информационных отношений, которые иногда именуют предметами отношений людей и их объединений по поводу информации. Это информационные ресурсы, информационные технологии и информационные коммуникации. Их определенное единство выступает в качестве системообразующей структуры информационного права.
В качестве объекта правового регулирования применительно к информационному праву выступают отношения физических лиц, юридических лиц, органов публичной власти и иных организаций по поводу реализации своих прав и обязанностей, прав и обязательств относительно вышеуказанных трех групп предметов отношений как на стадии их создания, включения в экономический, культурный и политический оборот, в том числе и в практической деятельности PR-подразделений органов государственной власти и управления разных уровней.
В своей практической деятельности любой среднестатистический субъект информационных общественных отношений обычно ориентируется на то, чтобы сформировать для себя из всей необъятности знаний, оперативных сведений и данных, что сегодня приносят ему СМИ и иные каналы доступа к информации, такую информационную среду, которая была бы ему наиболее полезна и дружелюбна. Таким образом формируется и используется определенная часть информации, которая становится индивидуальным информационным ресурсом конкретного пользователя (обладателя). По такому же алгоритму формируются разнообразные коллективные информационные ресурсы, в том числе PR-подразделений органов власти и управления и редакций СМИ. Отсюда логически вытекает вывод, что под информационным ресурсом следует понимать ту часть информации, которая выделяется по признаку ее субъекта-пользователя или по признаку ее происхождения (создания) и целевого использования. В этом смысле информационные ресурсы делятся на следующие виды: технические, экономические, финансовые, экологические, статистические, правовые, культурологические и др. По субъектному признаку информационные ресурсы могут быть идентифицированы как государственные, муниципальные, частные, корпоративные или организаций другого типа, ресурсы индивида, иных субъектов, которые в правовой системе наделяются определенным правовым статусом, в том числе и в области информационных правоотношений.
При этом следует особо подчеркнуть, что в современных условиях все большее значение приобретают информационные ресурсы, которые являются общедоступными и которые постепенно обретают статус общественного национального достояния, своеобразного богатства страны, которое в современных условиях становится важнее, чем запасы углеводородов, а ранее – пушнины (в масштабах одного государства) или даже достояния всего мирового сообщества[15].
Отметим, что по общему правилу, в рамках действующего российского законодательства к информации, находящейся в публично-правовом режиме общественного достояния, иными словами – в правовом режиме общедоступности, следует относить всю ту государственную информацию, которая не составляет государственной тайны и не является конфиденциальной.
Полный цикл формирования и эффективного использования любого информационного ресурса немыслим без системы связей и передачи информации между различными субъектами – создателями, обработчиками, держателями информационного и технологического ресурса, а также без контактов с разными посредниками и пользователями. Именно на этом участке работы, применительно к информационным ресурсам органов власти и управления, велика роль их сотрудников PR-служб.
Логическим итогом рассмотрения информации и информационных ресурсов как предмета социальных отношений, а также объектов правового регулирования является формулирование понятия информациоииого права.
Информационное право – это наука о предметах, принципах и методах правового регулирования деятельности и отношений в областях формирования и использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций и их сетей, организации управления процессами информатизации и обеспечения информационной безопасности граждан, государства и общества в целях удовлетворения их информационных потребностей и обеспечения процессов развития общества[16].
Информационное право за годы своего развития как отдельной отрасли права сформировало определенную систему принципов правового регулирования информационных отношений, отражающих специфику реализации общеправовых принципов. Наиболее признанные среди них закреплены в ст. 3 "Закона об информации".