Лекция 2. Правовые аспекты финансового контроля

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• понятие финансового контроля;

• цели и задачи финансового контроля;

• формы и методы финансового контроля;

уметь

• характеризовать ОГЛАВЛЕНИЕ принципов финансового контроля;

• классифицировать виды финансового контроля;

• определят!, формы и методы финансового контроля;

• характеризовать полномочия органов, осуществляющих контрольную деятельность;

владеть

• навыками оперирования основными понятиями в области государственного и негосударственного финансового контроля;

• навыками правового анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовый контроль.

Ключевые термины: "финансовый контроль", "государственный финансовый контроль", "внешний государственный аудит (контроль)", "негосударственный финансовый контроль", "ревизия", "проверка", "мониторинг".

После рассмотрения общих положений о финансово-экономическом контроле, элементами которого являются учет и аудит, рассмотрим более подробно его основные принципы, полномочия органов общей и специальной компетенции по его реализации, а также отдельные элементы методологии контрольной деятельности.

Понятие и принципы финансового контроля

Финансовый контроль является важным инструментом в управлении финансовой системой страны. Его назначение заключается в содействии реализации финансовой политики государства, создании условий для финансовой стабилизации.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством и муниципальными образованиями финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач.

К комплексному рассмотрению отношений в сфере финансового контроля неоднократно обращались различные ученые.

Так, Н. И. Химичева считает, что "финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов"^[1]. Главная функция финансового контроля состоит в проверке соблюдения законности и целесообразности осуществляемых в экономической жизни общества операций.

По мнению E. Ю. Грачевой^[2], финансовый контроль представляет собой регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

А. Н. Козырин утверждает, что "под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансовохозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности"^[3].

По мнению С. О. Шохина^[4], финансовый контроль – это многоаспектная межотраслевая система наблюдения наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета. Финансовый контроль может быть представлен также в виде совокупности действий во проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением определенных форм и методов его организации.

Финансовый контроль основывается на принципах, закрепленных в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.

Стоит также обратить внимание, что в международной практике выработаны принципы контроля, которые должны стать основой для законодательных актов в области контроля различных стран. Данные принципы изложены в Лимской декларации руководящих принципов контроля^[5] и включают в себя: законность, федерализм, плановость, независимость, объективность, компетентность, гласность.

Вместе с тем российское законодательство, в частности, Федеральный закон "О парламентском контроле" закрепляет перечень принципов: законность; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля; системность; гласность (ст. 3). В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате РФ" Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности (ст. 4).

Далее, рассмотрим более подробно основные принципы финансового контроля.

Законность является ключевым принципом и заключается в том, что процесс создания, распределения и использования денежных средств, а также полномочия, права и обязанности субъектов финансовой деятельности регламентируются нормами действующего законодательства.

Принцип законности находит отражение в первую очередь в том, что органы государственного финансового контроля при реализации своих задач руководствуются Конституцией РФ и законами РФ, действуют строго в пределах установленной им компетенции, в рамках их задач, функций и полномочий, а их должностные лица – в соответствии с правами и обязанностями, которыми они наделены.

Принцип федерализма проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов РФ в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие компетенцию Российской Федерации – центра в управлении финансами.

Принцип федерализма создает основу для положений, касающихся разграничения деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти; функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов РФ, муниципальных образований. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" закрепляет основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта РФ, а также контрольно-счетного органа муниципального образования.

В основе работы любого субъекта финансовой деятельности должны лежать плановость и системность, так как финансовая деятельность государства в целом базируется на финансово-плановых актах, таких как федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты.

Обратимся к законодательству. В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате РФ" Счетная палата организует свою работу на основе основных направлений деятельности Счетной палаты, годовых планах, планах научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для нужд Счетной палаты, которые формируются исходя из необходимости обеспечения выполнения ее задач, функций и полномочий (ст. 33). На основании ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов РФ) (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), глав муниципальных образований.

Объективность и компетентность финансового контроля подразумевает точное соблюдение действующего законодательства сотрудников контрольных органов, высокий профессиональный уровень работы таких сотрудников.

Объективность в работе органов финансового контроля обеспечивается установлением высоких квалификационных требований к лицам, претендующим на ответственные должности, как это установлено, например, в отношении Счетной палаты (ст. 7 Федерального закона "О Счетной палате РФ").

Законодательством определены требования, направленные на то, чтобы не допустить влияния личных или корпоративных интересов должностных лиц контрольных органов на их деятельность. Сотрудники контрольных органов не могут заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Важную роль в обеспечении объективности контрольных органов выступает система аттестации и повышение квалификации должностных лиц.

Гласность предусматривает постоянную связь контролирующих органов с общественностью через СМИ и проявляется в процедуре доведения до сведения граждан содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате РФ" информационная деятельность Счетной палаты осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности СМИ, издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о работе Счетной палаты, утверждаемого Коллегией Счетной палаты и подлежащего обязательному опубликованию.

Принцип независимости финансового контроля. Органы финансового контроля должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют.

На примере Счетной палаты как высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) проанализируем ОГЛАВЛЕНИЕ принципа независимости.

Организационная и функциональная независимость. Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты (ст. 9 Федерального закона "О Счетной палате РФ"), Вместе с тем функциональная независимость проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении различных программ. Сроки, объемы, способы проведения контрольных мероприятий также устанавливаются Счетной палатой самостоятельно.

Профессиональная независимость. Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила на должность в Счетную палату. Уголовное дело в отношении Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты может быть возбуждено только Председателем Следственного комитета РФ. Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты (ст. 39).

Финансовая независимость. Финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на нее полномочий. Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Счетной палаты предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 41).

Помимо основополагающих финансовому контролю присущи другие признаки, например, действенность, которая означает воздействие контроля на экономику и выражается через эффективность мер, принятых по результатам его осуществления.

Финансовый контроль должен быть непрерывным (периодичным). Непрерывность контроля является обязательным условием, без которого невозможно получить объективной оценки по итогам контрольных мероприятий. Контроль, который осуществляется неравномерно, хаотично, только усложняет ситуацию, создает трудности, его результаты могут отражать случайные характеристики объекта контроля.

Финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с четко сформулированными целями. На первом этапе планирования контрольных мероприятий необходимо установить четкие параметры, которые должны контролироваться, единицы их измерения, количественные показатели. Выработка критериев контроля и формулировка его задач – это процедура, которая обязательно должна предшествовать разработке системы контроля.

Отсутствие четких целей и критериев приводит к тому, что процесс контроля оказывается нецелесообразным. Здесь важно подчеркнуть значимость вопроса, касающегося правильности составления программ и планов финансового контроля.

Таким образом, финансовый контроль можно определить как совокупность контрольных мероприятий, осуществляемых государственными и негосударственными контрольными органами (специальными контрольными органами) с применением специфических форм и методов их организации, по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства.