Лекция 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• понятие, элементы и особенности правового статуса государственных гражданских служащих;
• типовой состав и организационно-функциональное ОГЛАВЛЕНИЕ должностных регламентов;
• ограничения и запреты, установленные для государственных гражданских служащих, требования к служебному поведению;
уметь
• составлять должностные регламенты;
владеть
• навыками работы с нормативными документами, регламентирующими профессиональную служебную деятельность.
Понятие и ОГЛАВЛЕНИЕ правового статуса государственного гражданского служащего
Понятие "правовой статус" часто употребляется в законодательстве и юридической литературе. Его обычно применяют тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения, как коллективного (например, органа государства, органа военного управления, предприятия, организации, учреждения), так и индивидуального (гражданина, должностного лица и т.п.). Статус (лат. status) означает состояние дел, положение, правовое положение[1]. "Большой юридический словарь" содержит следующее определение правового статуса: это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей[2]. Однако единой точки зрения на то, какие элементы входят в правовой статус и равнозначны ли понятия "правовой статус" и "правовое положение", в юридической науке нет. Общим для всех подходов является включение в понятие "правовой статус" таких элементов, как права, свободы и обязанности. Помимо этих элементов в правовой статус также включают общую правоспособность и гарантии, юридическую ответственность, гражданство и др.[3]
В отличие от законодательства о военной службе Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит определения понятия "правовой статус государственного гражданского служащего". Исходя из анализа положений гл. 3 указанного Федерального закона, можно выделить следующие структурные элементы правовою статуса государственных гражданских служащих, права, обязанности, ограничения и запреты.
Ряд ученых разграничивают понятия "правовой статус" и "правовое положение", так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго. Другие, с чьим мнением мы согласны, считают, что данные понятия равнозначны или могут употребляться как синонимы[4]. В связи с этим в данной главе термины "правовой статус" и "правовое положение" будут использоваться как синонимы.
Правовое положение человека и гражданина в демократическом обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина определены Конституцией РФ и рядом других нормативных правовых актов.
Права и обязанности государственных гражданских служащих – это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей, и, во-вторых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности и закрепляются в должностных регламентах. Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия.
В данном параграфе речь пойдет об общих правах и обязанностях гражданских служащих.
Права – это обеспеченные законом меры возможного поведения, направленные на достижение целей, связанных с удовлетворением интересов государственных гражданских служащих. Субъектное право включает в себя как возможность самостоятельно совершать определенные действия (поведение), так и возможность требовать определенного поведения (действий или воздержания от действий) от другого лица (других лиц), поскольку такое поведение обусловливает осуществление субъектного права.
Может возникнуть вопрос о признаках, отличающих права от свобод. Термин "свобода" подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивая конкретного его результата: свобода мысли и слова, совести, вероисповедания и т.д. В то же время термин "право" определяет конкретные действия человека (например, право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным). Четкое разграничение между правами и свободами провести трудно, и различие в терминологии является исторически сложившимся.
Основные общие права государственных гражданских служащих закреплены в ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". К ним относятся права:
1) на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Имеется в виду право на безопасные и здоровые условия труда, а также на обеспечение необходимыми техническими средствами согласно нормативам, установленным законодательством, с учетом специфических особенностей управленческого труда;
2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. ОГЛАВЛЕНИЕ этого права и гарантии его реализации конкретизируются в гл. 8 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом. В отличие от работников, состоящих в трудовом отношении с работодателем, оплата труда гражданского служащего определяется его денежным ОГЛАВЛЕНИЕм, которое включает в себя все виды выплат за выполнение служебных обязанностей. Основными его элементами являются должностной оклад и оклад за классный чин, которые составляют оклад месячного денежного содержания. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ;
5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа. В целях реализации этого права гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее храпения и обработки, иметь возможность применять указанные средства в процессе своей служебной деятельности. За непредоставление по запросу должностного лица необходимой информации законодательством установлена административная ответственность;
6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. Государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативнорозыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Правовое регулирование защиты государственной тайны осуществляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" и постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне";
7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
8) ознакомление служащего с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, с материалами личного дела, а также право на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов. Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Гражданский служащий имеет право изучить свое личное дело, сделать записи и снять копии с документов; потребовать приобщения к делу своих объяснений. Вместе с тем он не может требовать изъятия отдельных документов из своего личного дела. Непосредственная оценка (отзыв) деятельности гражданского служащего доводится до его сведения. Гражданский служащий имеет право обжаловать неоправданные, по его мнению, отзывы о своей работе;
9) защиту сведений о гражданском служащем. Согласно ст. 15 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" персональные данные, внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются персонифицированными и в случаях, установленных нормативными правовыми актами РФ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера;
10) должностной рост на конкурсной основе. Для создания реальных условий продвижения по службе предусмотрено право участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности. Гражданский служащий имеет право принимать участие в конкурсе независимо от того, какую должность он занимает. Это касается как конкурса документов, так и конкурса-испытания;
11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Как отмечалось ранее, одним из признаков государственной службы является ее профессиональный характер, т.е. гражданский служащий должен обладать определенным набором знаний, навыков и умений, которые позволят ему качественно исполнять служебные обязанности. Закрепление права на профессиональную переподготовку обеспечивает реализацию принципа профессионализма и компетентности государственных служащих;
12) членство в профессиональном союзе. Гражданские служащие имеют право объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов. Отношения между государственными органами и профессиональными союзами (ассоциациями) регулируются в соответствии с законодательством РФ на основе коллективных договоров и соглашений. Профессиональные союзы (ассоциации) не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач. Им запрещается организовывать и проводить забастовки служащих государственных органов. Предложения профессиональных союзов (ассоциаций) по вопросам прохождения гражданской службы, а также по вопросам служебной деятельности государственных органов носят рекомендательный характер;
13) рассмотрение индивидуальных служебных споров. Индивидуальный служебный спор – неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Порядок рассмотрения служебных споров регламентируется гл. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
14) проведение по заявлению гражданского служащего служебной проверки, которая проводится с целью опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. При служебной проверке должностное лицо оценивает сведения, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение, установлены и какие нет, и принимает решение по существу. Условия и порядок проведения служебной проверки (расследования) определяются руководителем государственного органа, его структурного подразделения. Срок расследования, как правило, не должен превышать 30 суток;
15) защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения. Гражданский служащий по своему усмотрению решает, куда ему обратиться в случае нарушения его прав – в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) либо непосредственно в суд. Административное обжалование не лишает его права на судебную защиту. Порядок судебной защиты определен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";
16) медицинское страхование;
17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества. Гражданскому служащему и членам его семьи обеспечивается государственная защита от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих обязанностей по должности. Основания и порядок применения таких мер защиты подлежат определению в специальном федеральном законе. В настоящее время они урегулированы лишь для отдельных категорий государственных служащих (Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов");
18) государственное пенсионное обеспечение, которое осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Следует отметить, что права государственных гражданских служащих должны быть гарантированы государством. Гарантии прав и свобод – многообразная система общественных отношений, возникающих в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и самих военнослужащих по непосредственному применению правовых норм по предоставлению и обеспечению реализации прав и свобод государственных служащих. Принцип гарантированности прав и свобод личности является важнейшей чертой государства. К числу общих гарантий относятся: экономические, политические, социальные и духовные. Особо выделяются юридические гарантии, которые представляют собой систему действующих в государстве правовых норм, предусмотренных ими юридических средств, направленных на конкретизацию прав и обязанностей, определение порядка их гарантии, реализации и защиты.
Обязанность – мера должного поведения государственного гражданского служащего. Обязанности могут быть активными – совершение определенных действий или пассивными – обязанность воздержаться от совершения определенных действий.
Исходя из такой трактовки обязанностей, можно говорить о том, что ограничения и запреты являются по своей сути разновидностью пассивных обязанностей. Ограничение – законодательно установленное неполное предоставление, а также невозможность полной реализации своих общегражданских прав, обусловленные исполнением обязанностей государственной службы. Ограничения прав тем или иным способом компенсируются государством, либо предоставлением льгот и преимуществ, либо расширением других прав. Подробнее вопросы ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы, будут рассмотрены в параграфе 3.3.
Общие обязанности, установленные для государственных гражданских служащих, закреплены в ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Каждый служащий независимо от полномочий по замещаемой должности государственной службы обязан:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение. Соблюдение законов – это одна из форм реализации права, сущность которой состоит в поведении субъекта права, не нарушающем положения нормативных правовых актов. Реализация права, кроме соблюдения, включает в себя использование и исполнение. Использование связано с наличием диспозитивных правовых предписаний, которые предоставляют государственному служащему правомочие, которое он может использовать или не использовать по своему усмотрению. Исполнение выражается в том, что субъект права совершает действия, предписываемые ему нормами права в форме обязывания;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (понятие и ОГЛАВЛЕНИЕ должностного регламента будут рассмотрены в параграфе 3.2);
3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ.
Гражданский служащий обязан беспрекословно исполнять приказы и распоряжения вышестоящего руководства, однако он должен оценивать их правомерность и законность и исполнять только те из них, которые соответствуют произведенным оценкам. Согласно ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. Получив от соответствующего руководителя поручение, являющееся, по мнению гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. Если руководитель подтверждает поручение в письменной форме, гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность;
4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. Реализация обязанности соблюдения прав и законных интересов граждан осуществляется в правоотношениях, в которых управомоченной стороной является гражданин, а обязанной – государственный служащий. Участие последнего в данном отношении проявляется в обеспечении условий для реализации правомочия гражданина, т.е. исполнении своей обязанности в полном объеме и своевременно;
5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Данной обязанности корреспондирует право гражданского служащего на профессиональную переподготовку и повышение квалификации. Проверка уровня квалификации осуществляется при проведении аттестации гражданских служащих;
7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. К иной охраняемой законом тайне может быть отнесена служебная, коммерческая, банковская, налоговая тайна и т.д. Вопросы охраны данных сведений регулируются целым рядом нормативных правовых актов (например, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ "О кредитных историях", Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ΦЗ "О защите конкуренции"). Требование о неразглашении сведений, касающихся личной жизни, прямо вытекает из ст. 23 Конституции РФ, которая рассматривает неприкосновенность и тайну частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина России. Конституцией РФ (ч. 1 ст. 24) определены основы правового режима информации о частной жизни. Суть его в том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются;
8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Государственное имущество, предоставленное гражданскому служащему для исполнения должностных обязанностей, является федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ и находится в оперативном управлении государственного органа. За причинение ущерба государственному имуществу в связи с исполнением служебных обязанностей гражданские служащие несут материальную ответственность по нормам гл. 39 Трудового кодекса РФ;
9) предоставлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи. Требование о предоставлении данных сведений связано с профилактикой коррупции на государственной службе. Основным нормативным правовым актом, регулирующим порядок предоставления сведений, является Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера". Подробнее этот вопрос рассматривается в гл. 10 учебника;
10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства. Выход из гражданства является основанием для увольнения с государственной гражданской службы, так как гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Приобретение гражданства другого государства влечет за собой ограничения по допуску к сведениям, составляющим государственную тайну, и, соответственно, по замещению ряда должностей государственной гражданской службы;
11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами. Подробно этот вопрос будет рассмотрен в параграфе 3.3;
12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие конфликта интересов и меры но его предотвращению рассматриваются в гл. 10.
Таким образом, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет общие обязанности гражданских служащих, которые неразрывно связаны с их правами. Следует понимать, что служебные права предоставляются гражданским служащим для надлежащего исполнения их обязанностей. Правовой статус гражданских служащих – это совокупность прав и обязанностей гражданских служащих, а также гарантий их реализации.