Лекция 7. Правовой режим расходов бюджетов

Отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов, традиционно рассматриваются как предмет регулирования финансового права. Однако при комплексном их исследовании становится очевидным, что их правовое регулирование нс исчерпывается финансовым правом.

Для определения места правовых норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов, необходимо учитывать правовую природу данных отношений, их субъектный состав и особенности.

Важнейшие положения, необходимые для анализа отношений, связанных с расходами бюджетов, содержатся в бюджетном законодательстве.

В соответствии со ст. 6 БК РФ расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Иными словами, расходы бюджета представляют собой денежные средства, объект правоотношений, в рамках которых одна сторона обязана выплатить средства бюджета, а другая сторона имеет право требовать такой выплаты.

В финансовом праве правоотношения, в рамках которых осуществляется перемещение денежных средств, названы обязательствами (расходными обязательствами, бюджетными обязательствами и т.д.).

Бюджетный кодекс РФ определяет обязательства через указание на действия, которые должен совершить обязанный субъект. Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ). Однако такое определение не препятствует одновременному рассмотрению обязательства и как правоотношение.

Именно расходное обязательство является первичным (исходным) правоотношением, в рамках которого возникает обязанность выплатить средства из бюджета. Бюджетные обязательства и денежные обязательства являются этапами реализации расходного обязательства^[1].

Расходное обязательство (бюджетное, денежное обязательство), как видно из самого его наименования, а также характера, является отношением обязательственным. В рамках данного обязательства осуществляется перемещение денежных средств от одного субъекта другому.

Обязанной стороной в расходном обязательстве является публично-правовое образование. Именно публично-правовое образование обязано передать денежные средства. Управомоченной стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое лицо, иное публично- правовое образование или субъект международного нрава.

Объектом расходного обязательства, как было указано выше, являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме).

Юридическим ОГЛАВЛЕНИЕм расходного обязательства является обязанность публично-правового образования передать денежные средства и право другой стороны требовать такой передачи.

Бюджетный кодекс РФ прямо указывает правовые основания возникновения расходных обязательств – это законы, иные нормативные акты, договоры или соглашения. Именно правовой природой (отраслевой принадлежностью) этих оснований будет предопределяться природа самих расходных обязательств. Если выплата из бюджета предусмотрена, например, нормативным актом, регулирующим отношения в сфере социальной защиты населения, то расходное обязательство будет иметь ту же отраслевую принадлежность и являться предметом права социального обеспечения. Так, ст. 50 Федерального закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" предусматривает обеспечение обучающихся, воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения стипендиями^[2]. Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.06.2001 № 487, определяет конкретный порядок осуществления соответствующих выплат. Указанные акты устанавливают расходные обязательства по выплате стипендий за счет средств федерального бюджета, которые являются предметом права социального обеспечения.

Если выплата предусмотрена гражданско-правовым договором, то и обязательство будет гражданско-правовым. Примером здесь являются государственные и муниципальные контракты, заключаемые от имени публично-правовых образований (см. § 4 гл. 30 ГК РФ).

Следует обратить внимание на то, что бюджетное законодательство само по себе по общему правилу (в большинстве случаев) не может рассматриваться как правовое основание возникновения расходных обязательств. Как указал Конституционный Суд РФ, "федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств..."^[3]. В связи с этим расходные обязательства по общему правилу не являются предметом бюджетно-правового (финансовоправового) регулирования^[4].

Однако если анализировать всю совокупность расходных обязательств, все же можно назвать такие из них, которые возникают в соответствии с бюджетным законодательством. Сюда относятся расходные обязательства, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов. Правовым основанием возникновения соответствующих расходных обязательств между различными публично-правовыми образованиями являются положения закона (решения) о бюджете. Здесь прямо предусматривается выделение дотаций, субсидий и субвенций конкретным публично-правовым образованиям, а также их размер.

В заключении следует отметить, что в настоящее время БК РФ предусматривает определенные разновидности расходных обязательств. К ним относятся публичные обязательства и публичные нормативные обязательства.

Публичные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или юнеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Отличительной особенностью публичного обязательства является в первую очередь то, что оно может быть предусмотрено лишь в законе или ином нормативном акте (соответственно, не может определяться договором или соглашением).

Публичные нормативные обязательства – это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за некоторыми исключениями. Публичные нормативные обязательства являются разновидностью публичных обязательств. Их особенность заключается в том, что управомоченным лицом здесь всегда является физическое лицо.

Таким образом, отношения, связанные с осуществлением бюджетных расходов, имеют обязательственный характер и получили название расходных обязательств (бюджетных обязательств, денежных обязательств). Расходные обязательства являются основанием выделения средств из бюджетов. При этом в большинстве случаев они не являются предметом бюджетного (финансового) права.