Лекция 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд руб. в год), эрозия почв (эродирован 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других населенных пунктов - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

Именно поэтому глава "Охрана земель" поставлена в ЗК РФ на второе (после общих положений) место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, относятся и к органам публичной власти, и к землепользователям. В частности, ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, не являющихся собственниками, обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими им вреда как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящимися на участках иными природными объектами (лесами, водами и т.д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст. 42).

Необходимость охраны земель прямо вытекает из принципов земельного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЗК РФ, включая учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и т.д.

Согласно п. 1 ст. 4 Закона об охране окружающей среды одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего эти два объекта. Представляется, что это сделано не случайно. Охрана мочи (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п. 4 ст. 13 ЗК РФ при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Легального определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем что земельные отношения - это отношения по использованию и охране земель (п. 1 ст. 3), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды (ст. 1), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли населенных пунктов не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не актуальны и не нужны, например мелиорация.

Другой пример. Различны цели лесопользования на лесных участках в составе земель лесного фонда и землях иных категорий (например, населенных пунктов). ЛК РФ различает правовой режим использования защитных, эксплуатационных и резервных лесов. Так, городские леса отнесены к категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ), в связи с чем их освоение допускается в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций с одновременным использованием при условии, если оно совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Напротив, эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ч. 3, 4 ст. 12 ЛК РФ). Следовательно, законодатель делает различный акцент на использовании и охране соответствующих лесных участков, ограничивая использование соответствующих лесов либо считая его доминирующим. Отсюда различается и комплекс природоохранных мероприятий.

Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Кроме того, следует иметь в виду, что особенности охраны отдельных категорий земель немыслимы без мероприятий по охране иных природных объектов, расположенных на таких земельных участках. Например, охрана земель лесного фонда невозможна без учета интересов охраны лесов; охрана земель водного фонда - без охраны водных объектов. В отношении же других категорий охрана земель (почв) имеет самостоятельное значение (земли сельскохозяйственного назначения).

Охрана земель - это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В самом общем виде система землеохранных мероприятий состоит из трех направлений: сохранение земли, т.е. недопущение ухудшения ее качественных показателей; восстановление качества земель (посредством рекультивации); улучшение состояния земель (посредством мелиорации)1.

Рассматривая понятие "охрана земель", нельзя обойти вниманием проблему соотношения "охраны" и "использования" земель, тем более что данному вопросу посвящен абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения - рациональное использование земель, которое в ГОСТе 26640-85 "Земли. Термины и определения" определено как "обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами". Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

Представляется, что охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана земель только в двух случаях не будет связана с проблемой рационального использования земель. Это произойдет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (например, государственных природных заповедников), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.

Общими целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности (ст. 12 3 К РФ).

Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель.

Засыхание земель - размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.).

Загрязнение земель - ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Нарушенные земли - земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека.

Соответственно, под восстановлением земель следует понимать возврат землям существующего ранее плодородия, нарушенного прошлой деятельностью человека или природными процессами1.

За нарушение предусмотренных ЗК РФ обязанностей по охране земель собственники, владельцы, пользователи и арендаторы могут быть привлечены к юридической ответственности. Так, в соответствии со ст. 8.6. КоАП РФ виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности за порчу земель; ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование земель не по целевому назначению и т.д. В случае повышенной общественной опасности деяния к виновным могут быть применены и меры уголовной ответственности (ст. 254 УК РФ). Наконец, за нарушение норм и правил по охране земель предусмотрены меры земельно-правовой ответственности (п. 2 ст. 45 3К РФ).