Лекция 19. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

В результате изучения главы бакалавр должен:

• знать название законов и подзаконных актов, определяющих правовые основы охраны природных объектов; ОГЛАВЛЕНИЕ требований, предъявляемых к охране отдельных видов природных объектов (земель, вод, недр, лесов, атмосферного воздуха, объектов животного мира); правоприменительную практику по вопросам охраны природных объектов;

• уметь правильно толковать нормы права, регулирующие охрану отдельных природных объектов; грамотно применять правовые нормы, определяющие порядок охраны отдельных природных объектов;

• владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц но вопросам охраны отдельных природных объектов.

Правовое регулирование охраны земель

Все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных как на охрану окружающей среды в целом, так и составляющих ее компонентов. Последнее направление охраны обусловлено тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Поскольку все природные объекты имеют тесную связь с землей, наибольшее внимание законодателя сосредоточено непосредственно на проведении землеохранных мероприятий.

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд руб. в год), эрозия почв (эродированы 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% – эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах – до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений – в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

Именно поэтому в ЗК глава "Охрана земель" поставлена на второе, после общих положений, место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в Российской Федерации. Закрепленные в данной главе требования, обусловленные ч. 2 ст. 36 Конституции, относятся как к органам публичной власти, так и землепользователям. В частности, ст. 42 ЗК возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц – не собственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими вред земельному участку как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т.д.), не допущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Согласно п. 1 ст. 4 Закона об охране окружающей среды одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы.

Интересна позиция законодателя, разделяющего названные два объекта. Представляется, что это сделано не случайно.

Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п. 4 ст. 13 ЗК, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Законодательного определения охраны земель нет ни в ЗК, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство.

В связи с тем, что в соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК земельные отношения – это отношения по использованию и охране земель, а также учитывая, что в соответствии со ст. 1 ЗК земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды, становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде РФ.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде РФ? Представляется, что нет.

Так, земли населенных пунктов не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не нужны, например, мелиорация.

Различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов осуществляется преимущественно в культурно-массовых, спортивных и рекреационных целях (например, в отличие от эксплуатационных или резервных лесов), различными будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров не применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней.

Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде РФ. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий – недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Охрана земель – это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель всех категорий земельного фонда России как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения устойчивого развития РФ. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Рассматривая понятие "охрана земель", нельзя обойти вниманием проблему соотношения "охраны" и "использования" земель.

Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель, которое в ГОСТе определено как "обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами". Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия.

В научной литературе последних лет не сформировалось единого понимания соотношения понятий "рациональное использование" и "охрана земель".

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану окружающей среды.

Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются.

Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель, и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Представляется, что охрана земель только в двух случаях не будет никак связана с проблемой рационального использования земель. Это произойдет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (памятников природы, например), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.

Общими целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности.

Однако данные цели имеют несколько декларативный характер, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.

Реализация землеохранных мероприятий предполагает возложение обязанностей на землепользователей и органы публичной власти.

Предусмотренные земельным и экологическим законодательством обязанности правообладателей земельных участков можно разделить на три группы.

Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предотвратить в будущем вред земельным участкам. В их числе – сохранение достигнутого уровня мелиорации; защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями; защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.

Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудшения качества земель, включая ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного, захламления земель и рекультивацию нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот.

В-третьих, это обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель. На органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь, возлагаются обязанности по разработке федеральных, региональных и местных программ охраны земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий, осуществление консервации земель и т.д. Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв, органами государственной власти могут устанавливаться экономические стимулы в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством.

Отдельным направлением охраны земель является установление на отдельных земельных участках или территориях особого эколого-правового режима, включающего в себя две разновидности.

Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. Такие земли подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и иных работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями ст. 57 ЗК, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ.

Почвы, представляющие особую ценность по своим характеристикам для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. При этом обе вышеуказанные меры применяются в тех случаях, когда размер территории или иные обстоятельства не влекут придании ей статуса ООПТ или зоны экологического бедствия.