ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ, Понятие, система, принципы государственных и муниципальных расходов

Лекция 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

Государственные и муниципальные расходы являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований и институтом особенной части финансового права, в связи с чем имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования денежных фондов. Данная часть финансовой деятельности связана и находится во взаимодействии с другими ее направлениями: образованием денежных фондов, их распределением, осуществлением финансового контроля.

Отсутствие легального определения государственных и муниципальных расходов обусловлено законодательным закреплением их осуществления из конкретных фондов в целях удовлетворения потребностей общества в области развития экономики и социальной сферы, осуществления государственного управления и укрепления обороноспособности страны.

Такие категории, как публичные потребности, государственные и муниципальные расходы не являются тождественными в полном объеме. В каждом ведомстве свои потребности: разные предметы управления требуют для себя средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами: земскими, городскими, сельскими. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджеты, и лишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств.

Государственные (и муниципальные) расходы можно понимать в разных аспектах, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения этих функций и задач. Эти расходы имеют публичный характер. Вместе с тем данная категория имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельности по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств.

Систему государственных и муниципальных расходов составляют:

1) расходы централизованных фондов (расходы бюджета РФ, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы бюджетов муниципальных образований), включающие:

расходы на финансирование государственных полномочий и решение вопросов местного значения;

- расходы па финансирование деятельности казенных учреждений на основе бюджетной сметы;

2) расходы децентрализованных фондов (автономных, бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий).

Однако правовая природа средств, аккумулирующихся в названных фондах, за счет которых осуществляется решение задач и функций государства и муниципальных образований, не однородна. Положив в основу классификации принадлежность средств конкретному бюджету, можно выделить расходы: осуществляемые за счет бюджетных средств и доходов от деятельности автономных, бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий. При этом имущество последних (в том числе и доходы) являются собственностью Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, управление которым осуществляется на праве хозяйственного ведения (или) оперативного управления^[1]. Включение децентрализованных фондов в систему государственных и муниципальных расходов обусловлено осуществлением учреждениями и предприятиями полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, СМИ, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, иных сферах, установленных федеральным законодательством (автономные, бюджетные учреждения), как за счет субсидий, выделяемых из бюджетов бюджетной системы РФ, так и за счет небюджетных средств, поступающих в децентрализованные фонды. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Подобное правило применимо и к бюджетным учреждениям.

Согласно ст. 17 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" государственное или муниципальное унитарное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, размерах и сроки, которые определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Значительный объем расходов в государственных и муниципальных бюджетах занимают расходы, направляемые на функционирование казенных учреждений. Несмотря па то что по правовой природе данные расходы являются централизованными, выделение их в отдельный структурный элемент системы государственных и муниципальных расходов обусловлено закреплением особого механизма их реализации, правовая специфика которого отражена в самом понятии казенного учреждения. Дефиниция данного учреждения содержит основные характеризующие особенности его правового статуса, который проявляется в большей степени при выделении бюджетных средств.

Легальное определение названного вида учреждения содержится в ст. 6 БК РФ. Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетная смета представляет собой документ, который содержит лимиты бюджетных средств в соответствии с закрепленными бюджетной классификацией направлениями расходов казенного учреждения.

Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Составляется, утверждается и ведется смета в порядке, утвержденном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение (ст. 20 БК РФ). БК РФ к главным распорядителям относит: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Составление сметы заключается в установлении объема и распределении направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на финансовый год^[2]. Основой составления сметы являются разработанные и установленные главным распорядителем средств бюджета расчетные показатели, характеризующие деятельность учреждения в соответствии с нормативными правовыми актами, например: приказ Минтруда России от 26.12.2012 № 630 "Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации"; распоряжение Центральной избирательной комиссии РФ от 16.02.2012 № 37-р "Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".

К представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющиеся неотъемлемой частью сметы.

Главный распорядитель средств бюджета вправе формировать свод смет учреждений, содержащий обобщенные показатели смет учреждений, находящихся в его ведении.

Следует различать бюджетную смету и смету доходов и расходов территории, не являющейся муниципальным образованием. Смета доходов и расходов — это утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять на данной территории, входящей в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации. Так, например, п. 6 ст. 8 Закона Белгородской области от 16.11.2007 № 162 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области"^[3] устанавливает, что в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Например, решением Райчихинского городского Совета народных депутатов от 18.12.2012 № 310/44 "О бюджете города Райчихинска на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" предусмотрена смета доходов и расходов сельского населенного пункта — поселок Широкий, не являющегося муниципальным образованием, входящего в состав Райчихинского городского округа, на 2013 год. Смета доходов и расходов является составляющей местного бюджета, но не включает бюджетные средства.

Таким образом, сметно-бюджетное финансирование реализуется за счет средств централизованных фондов, на основе отдельного документа (бюджетной сметы), показатели которого формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (муниципальными органами) основных функций, решение социально-экономических задач.

Финансирование государственных и муниципальных расходов осуществляется:

1) непосредственно из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований;

2) путем предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий из бюджетов публично-территориальных образований;

3) путем предоставления казенным учреждениям бюджетных средств (сметно-бюджетное финансирование);

4) за счет доходов бюджетных и автономных учреждений, не являющихся средствами бюджетов бюджетной системы РФ.

Основными формами финансирования государственных и муниципальных расходов являются: самофинансирование, осуществляемое в целях покрытия расходов бюджетных, автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий; бюджетное финансирование в целях покрытия общегосударственных и местных расходов.

Итак, бюджетные расходы и государственные (муниципальные) расходы соотносятся как часть и целое. Следовательно, государственные и муниципальные расходы представляют собой финансовую деятельность публично-территориальных образований, казенных, бюджетных, автономных учреждений, унитарных предприятий, направленную на использование централизованных и децентрализованных средств, в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти, органов местного самоуправления, уставами учреждений и предприятий.

Структурные элементы системы государственных (и муниципальных) расходов находятся в лесной взаимосвязи.

Под бюджетными расходами понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Подобное определение отражает лишь материальную составляющую бюджетных расходов, не учитывая другие характеризующие особенности, а именно территориальный признак и направления расходования средств.

В зависимости от принадлежности бюджета конкретному публично-территориальному образованию расходы классифицируются:

а) на государственные (Российской Федерации, субъектов РФ) расходы;

б) расходы муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений).

Территориальный признак основан на построении бюджетной системы РФ, в связи с чем бюджетные расходы привязаны к конкретному бюджету с учетом принципов:

• соответствия состава расходов полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ и вопросам местного значения;

• учета подчиненности учреждений и предприятий при формировании расходов каждого бюджета;

• учета социально значимых направлений деятельности определенных учреждений и предприятий при осуществлении финансирования из вышестоящих бюджетов;

• самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении расходов соответствующих бюджетов.

Категория "бюджетные расходы" проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной стороны. Качественная характеристика позволяет установить природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная — их величину^[4].

Важнейшим показателем, отражающим как финансовое обеспечение, так и роль государства в экономике, взаимодействие государства и бизнеса, является результативность государственных и муниципальных расходов. В связи с этим осуществление расходов основано на принципе результативности, т.е. достижении определенного, конкретного результата.

Помимо названных, систему принципов бюджетных расходов составляют принципы:

• полноты и своевременности при финансировании получателей бюджетных средств;

• эффективности использования бюджетных средств;

• реальности показателей бюджетной росписи;

• недопустимости превышения лимитов бюджетных обязательств;

• приоритетности государственных и муниципальных финансов.

Ключевыми принципами расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ являются:

1) принцип программно-целевого финансирования;

2) принцип непрограммно-целевого финансирования.

Осуществление расходов носит целевую направленность, заключающуюся в финансировании целевых программ по стратегически важным направлениям, и в финансировании общих расходов по целевым направлениям (целевым статьям) в соответствии с бюджетной классификацией и иным порядком, установленным федеральным законодательством. Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов устанавливаются финансовым органом, осуществляющим составление и исполнение бюджета.

Классификация расходов бюджетов — это группировка расходов бюджетов бюджетной системы РФ, отражающая направление бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и органами управления государственных внебюджетных фондов основных функций, решение социально-экономических задач^[5].

Целевая программа — документ, содержащийся в расходной части бюджета, разрабатываемый, утверждаемый и реализуемый в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти РФ, субъекта Федерации, местного самоуправления на фиксированный срок, в соответствии с прогнозом социально-экономического развития, содержащий комплекс стратегических мероприятий, направленных на финансирование конкретных целей и задач, требующих комплексного подхода.

Основным ОГЛАВЛЕНИЕм целевой программы являются:

1) анализ проблем, требующих решения;

2) описание целей и целевых показателей;

3) задачи государственной политики по решению выявленных проблем, достижению целевых показателей;

4) система мероприятий по реализации задач и достижению социально значимых и количественно определенных результатов;

5) сроки принятия;

6) механизмы реализации, включая организационное обеспечение, систему мониторинга и контроля реализации, порядок корректировки в случае необходимости;

7) ресурсное обеспечение реализации.

В целях повышения эффективности региональных и муниципальных бюджетных расходов разработаны методические рекомендации, которые предусматривают разработку программ для достижения указанных целей, включающие: описание текущей ситуации (проблем) в области повышения эффективности бюджетных расходов; цели и задачи программы; перечень мероприятий (действий) по основным направлениям реализации программы; ожидаемые результаты реализации программы^[6].

Программно-целевое финансирование направлено на эффективное использование расходов. В связи с чем "систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий анализ па основании динамики расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов"^[7].

Законодательно определена категориальная составляющая бюджетных расходов, включающая в себя помимо расходов бюджетов такие категории, как: расходные обязательства, бюджетные ассигнования, бюджетные обязательства, публичные обязательства, публичные нормативные обязательства, денежные обязательства. Учитывая среднесрочное бюджетное планирование, расходные обязательства являются обобщающей, длящейся категорией, включающей финансовой год и (или) плановый период, в течение которых возникают и не прекращаются обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения на основании закона, иных нормативных правовых актов, договоров или соглашений предоставлять физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. При этом бюджетная деятельность по исполнению обязанности в сфере расходов в финансовом году осуществляется по закрепленным БК РФ направлениям (бюджетным ассигнованиям), в результате чего возникают бюджетные обязательства.

Бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, т.е. направлены на исполнение обязанности главных распорядителей, распорядителей предоставить бюджетные средства соответствующего бюджета получателям на основании бюджетной росписи в целях исполнения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Необходимыми условиями исполнения расходных обязательств являются публичные обязательства, публичные нормативные обязательства и денежные обязательства. Указанные категории связаны между собой, так как являются структурными элементами осуществления обязательств публичных образований, направленных на реализацию механизма финансирования расходов.

Публичное обязательство понимается как расходное обязательство Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований перед физическим или юридическим лицом, публично-правовым образованием, установленное законом, иным нормативным правовым актом, подлежащее исполнению в установленном размере или в соответствии с закрепленным порядком его определения (расчета, индексации).

Публичные нормативные обязательства — расходные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие определенный порядок их индексации. Исключения составляют выплаты физическому лицу, предусмотренные статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств, при этом виды социального обеспечения предусматриваются отдельно: в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также мер социальной поддержки населения.

Каждому публичному нормативному обязательству обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) присваиваются уникальные коды целевых статей расходов соответствующего бюджета.

Денежные обязательства — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.